1. 지방제도의 정비

조선왕조가 개창되어 통치의 주체가 바뀌었음에도 모든 제도는 고려의 그것이 그대로 답습되었다. 그러던 것이 신왕조의 왕권이 확립되어 가면서 조선왕조의 정치구조가 정비되어 갔다.

고려적인 관제에서 조선적인 것으로 이행하기 시작한 것은 정종 2년(1400) 4월 문하시랑찬성사 하륜 등의 주청에 의하여 도평의사사를 폐지하고 의정부를 새로 설치하면서부터 이다. 그러나 명실공히 조선조의 관제가 정비 확립되기 시작한 것은 태종 5년(1405)부터였다. 그 후에도 수 차례 개편이 가해져 성종대에 이르러 결실을 맺어 중앙집권체제가 완성되었다. {경국대전}은 바로 이 당시 조선의 통치체제를 반영하여 편찬된 것이다. 『경국대전』에 의하면 조선왕조 정치구조의 핵심은 의정부와 6조였다. 의정부는 최고의정기관으로 영의정, 좌의정, 우의정의 삼정승의 합의제로서 백관과 서정을 총리하였으며, 6조는 일반 서정을 담당하였다.

중앙관제의 개혁과 아울러 지방제도에 있어서도 개혁이 이루어졌다. 지방제도 역시 조선초기에는 고려의 편제를 거의 그대로 답습하였다. 그러다 태조 때에 일부 수정을 가하여 전국을 경기좌·우도, 충청도, 경상도, 강원도, 전라도, 풍해도 등 6도로 나누어 도관찰출척사(都觀察黜陟使), 관찰사(觀察使), 안렴사(按廉使)를 파견하였으며, 동북면, 북서면에는 도선무순찰사(都宣撫巡察使)를 파견하였다. 그후 태종 때에는 서북면과 동북면에 각각 평안도관찰사, 함길도관찰사를 둠으로써 조선 8도제가 성립되었다.

전라도란 명칭은 고려 현종 6년(1018)부터 불려온 명칭으로 조선시대에도 계속 그대로 사용되었다. 그 영역은 오늘날의 제주도를 포함한 전남·북과 거의 같다. 조선에 들어와 도에는 태조 원년(1392)에 안렴사가 파견되었다. 세종 29년(1447)에는 이를 도관찰출척사로 고쳤다가 세조 14년(1468)에 관찰사로 개칭했다. 이와 함께 정부에서는 도 아래의 군현제를 개편하는데 주력하였다.

도 아래의 군현제 개편은 군소 군현을 병합하는 작업과 함께 종래 향리가 다스리던 속현과 향, 소, 부곡 등의 임내(任內)를 혁파하여 이들을 중앙에서 파견되는 수령이 직접 다스리는 직촌으로 만드는 작업에 치중하였다.

군소 군현의 병합은 전라도의 경우 태종 9년(1409)에 함풍과 모평이 함평으로 같은 왕 17년(1417)에는 도강과 탐진이 강진으로 병합된 것 외에는 없다.

전라도에서 속현과 향, 소, 부곡 등의 임내를 혁파하여 수령이 직접 다스리는 직촌으로 만드는 작업은 대부분 태종 9년(1409)에 이루어졌다. 이 때 진원현의 임내로 있던 마량향(馬良鄕)이 혁파되었다.

그러나 속현을 인근 군현에 병합하지 않고 독립된 현으로 개편하는 경우도 있었다. 이 경우에는 속현에 수령을 파견하는 것만으로 될 수는 없었다. 여기에는 전결과 호구를 기준으로 하는 군현 전체의 혁폐, 이속, 병합이 뒤따라야 했다.

따라서 이와 같은 군현 전체의 개편은 양전법(量田法), 호적법, 호패법, 오가작통법 등의 전결, 호구 파악방법과 군현 개편에 관한 자료로서 지리지의 편찬이 완성된 뒤에야 이루어질 수 있는 것이었다. 따라서 조선초기의 군현제 개편은 이러한 법제와 지리지가 완성된 세조 때에 이르러서야 비로소 완성될 수 있었다.

이러한 조건이 갖추어진 세조 2년(1456)에 [병합군읍사목]이 제정되어 체계적으로 전국적인 군현제의 개편이 이루어졌다. 조선 건국으로부터 세조 2년 [병합군읍사목]이 나오기까지 약 반세기 동안에 걸쳐 군현을 정비해온 결과 세조 이후에는 약 300여 개의 독립 군현이 갖추어져서 수령을 통하여 지방민을 직접 통치하는 조선왕조의 군현제가 완성되었다.

이와 같은 군현제 개편을 계기로 지방행정구획은 유수부 1, 부윤 6, 대도호부 5, 목 20, 도호부 74, 군 73, 현 154 등 모두 314로 구획되었다. 도 밑의 지방행정구역인 부, 대도호부, 목, 도호부, 군, 현에는 각각 부윤(종 2품), 부사(정 3품), 목사(정 3품), 군수(종 4품), 현령(종 5품), 현감(종 6품)의 수령이 파견되었다. 부·목·군·현이 도 산하의 병열적인 지방행정단위이면서도 명칭과 수령의 품계가 달랐던 것은 호구의 다과, 취락의 대소, 전결의 다소 및 지역의 특수성 때문이었다.

조선 초기의 지방제도는 전국을 8도로 나누고 도 밑에는 다시 큰 고을을 계수관(界首官)으로 삼아 여기에 몇 개의 군현을 복속시켜 행정을 처리하는 계수관체제로 운영되었다. 조선초기 전라도의 계수관은 태조 2년(1393)에 완산(전주), 나주, 광주로 정해졌다. 이 때 이루어진 계수관체제는 다시 변화를 겪어서 세종 16년(1434)에 이루어진 『세종실록』[지리지]에는 전주, 나주, 남원, 장흥으로 되어 있다. 그 사이에 계수관의 변동이 있었던 것이다. 광주는 세종 5년(1423)에 주민 중에 수령을 구타하여 강상죄를 범한 자가 있어 무진군으로 강등되면서 장흥으로 교체되었으며, 남원은 추가되었던 것이다.

계수관은 인재의 천거, 군기의 제조, 군장의 점검, 도량형의 점검, 습업생도의 천거, 군사의 조련, 노비소송의 결송, 호구의 성급 등의 기능을 수행하였다. 그러나 예하의 군현에 대해서는 어떠한 행정적 지휘나 감독 기능을 갖고 있지 않았다. 따라서 조선 왕조에서 계수관체제가 가지는 의미는 그다지 큰 것이 아니었다. 『세종실록』[지리지]에 나타난 전라도의 계수관과 그 소속 군현은 다음 [표 2-11]에 나타난 바와 같다.

다음 [표 2-11]에 나타난 바와 같이 오늘날 장성군을 이루고 있는 장성현과 진원현은 계수관체제에서는 서로 분리되어 장성현은 나주목에, 진원현은 장흥도호부에 영속되어 있었다. 그러나 이러한 계수관체제 아래서의 영속관계는 그렇게 큰 의미가 없었다. 계수관보다는 지방제도의 최정점에 있는 도의 관찰사를 통한 지방통제가 커다란 의미를 가지고 있었다.

조선왕조의 통지 규범을 집대성한 『경국대전』체제에 따르면 조선 전기의 지방통치는 관찰사가 파견되는 도 밑에 부, 목, 군, 현을 두어 수령을 파견하여 통치하고 있어서 계수관체제보다는 도와 군현제를 통하여 중앙정부의 통치력이 지방 깊숙이 미치고 있었다.

『경국대전』에 따르면 전라도의 지방행정구획은 부 1, 목 3, 도호부 4, 군 12, 현(령) 6, 현(감) 31로 모두 57로 나누어져 있었다. 이를 표로 나타낸 것이 다음의 [표 2-12]이다.

[표 2-12]에 나타난 바와 같이 조선 전기에 장성이나 진원은 모두 수령으로서는 제일 품계가 낮은 종 6품의 현감이 파견되었다. 이와 같이 이 지방에 가장 급이 낮은 현감이 파견되었던 것은 현세가 약했기 때문이었다. 『세종실록』[지리지]에 의하면 이 당시 장성현은 183호에 인구 840명, 간전(墾田) 3,366결이었으며, 진원현은 144호에 인구 747명, 간전 2,340결로 일반 군현에서 제일 낮은 수준에 속하고 있었다. 그 뿐 아니라 이 지역에는 조선초기에 일반 군현이 대부분 갖고 있던 향, 소, 부곡도 거의 없었다. 다만 진원현에만 마량향이 하나 있을 뿐이어서 다른 군현과는 크게 차이가 나고 있다.

이 지방에는 또한 토착 성씨집단도 다른 군현에 비하여 적었다. 물론 성씨집단의 크기에 따라 차이는 있었지만 이 당시에는 대체로 현 지역에는 5∼6개 내외의 토성집단이 거주하고 있으다. 그러나 이 지방에는 장성이 토성 5, 진원이 토성 2, 마량이 1로 다른 지역보다 훨씬 적었다. 이것은 토착세력의 성장이 다른 군현에 비하여 뒤떨어졌음을 의미한다. 이와 같이 읍세가 다른 지역보다 적은데다가 장성과 진원으로 나뉘어져 있어서 지방행정단위로서는 제일 낮은 현감관으로 존속되어질 수밖에 없었던 것으로 생각된다. 참고로 이 지방의 성씨집단을 적기하면 다음 [표 2-13]과 같다.

위 [표 2-13]에서 보면 조선 초기에 영광현의 속현으로 있었던 삼계현의 성이 여섯이었는데 비하여 독립 군현인 장성이 다섯, 진원이 둘에 불과하였음을 알 수 있다. 삼계현은 조선시대에는 영광군에 소속되었으나, 1914년 행정구역 개편 때에 장성군에 편입된 지역이었으므로 이 당시의 실정을 알아보기 위하여 위 [표 2-13]에 포함시켰다.

2. 장성의 행정조직

조선의 지방제도와 관련하여 살펴볼 때 조선 전기에 있어서 장성은 그다지 중요성을 갖고 있지 못하고 그저 평범한 지방 군현으로 일관하고 있었다.

현재의 장성군은 조선 전기에는 두 개의 현으로 나뉘어져 있었다. 장성군과 진원현이 그것이다. 장성현은 고려 현종 9년(1018)에 영광군의 속현이 되었다가 명종 2년(1171)에 감무를 두었고, 조선왕조에 들어와 태종 13년(1412) 전국적인 군현제 개편으로 비로소 현감이 파견되었다. 진원현도 나주목의 임내로 있다가 고려 명종 2년(1172)에 비로소 감무를 두었고 조선 태종 13년(1412)에 현감이 파견되었다. 또 태종 9년(1409)에는 전라도 지역의 향, 소, 부곡 등의 임내가 혁파되어 본군현에 합병되면서 진원현의 속현이었던 마량향이 혁파되어 진원현에 합해졌다함은 앞에서 이미 서술한 바와 같다.

진원현은 임진왜란을 겪고 난 직후인 선조 33년(1600)에 왜란의 피해가 극심하여 인구가 대폭 줄어들고 농토가 황폐하여 현의 형세를 유지할 수 없게되어 장성현에 통합되었다. 이 당시 진원현은 전토가 10결에도 미치지 못하였으며, 백성도 100호에 미치지 못할 정도로 잔폐하였다. 장성현은 이후 효종 6년(1655)에 군비확장책의 일환으로 입암산성이 수축되면서 도호부로 승격되어 부사를 두고 입암산성수진관을 겸하게 하였다.

군현에는 중앙에서 파견되는 수령이 왕권 대행자로서 지방행정을 주관하였다. 이들 수령은 고려말 이래 감무가 파견되었으나, 조선왕조에 들어와 감무를 현감으로 바꾸어 수령의 지위를 높였다. 장성과 진원은 전술한 바와 같이 모두 작은 고을이었기 때문에 조선 전기에는 현감이 파견되었다.

수령은 목민관으로서 그들의 행정적 치적은 민생에 직접적인 영향을 미쳤다. 그렇기 때문에 그 선임도 중요하지만 임명 후 감독과 경계도 철저하였다. 그러나 수령의 임기를 1,800일로 제한하고, 또 연고지에는 임명되지 않았기 때문에 민정에 필요한 지식이나 경험이 적고 지방행정에 어두워 폐단이 일어나기가 쉬웠다. 따라서 국가에서는 국초부터 그들의 치적을 평가하기 위하여 고과법을 정해서 관찰사로 하여금 고과에 임하도록 하였다.

수령의 임무는 수령칠사(守令七事)로 규정되었다. 수령칠사는 농업을 장려하고 인구를 증가시키며, 교육을 진흥하고, 군비를 충실히 하며, 부세와 요역을 공평하게 부과하고, 송사를 간결하고 공정하게 하며, 간악한 향리의 발호를 막는 것으로 산업, 인구, 교육, 군정, 사법, 치안 등 민정에 관한 모든 사항을 총괄하는 것이었다. 그 중에서도 부세와 요역은 국가 재정의 기본이었으므로 이를 공평하게 징수하는 것은 수령의 임무 중 가장 중요한 것이었다. 관찰사는 수령칠사를 기준으로 하여 수령을 평가하여 4등급으로 나누어 1년에 두 차례 보고하여 고과의 자료로 삼았다.

수령의 임무는 한 사람의 관인이 왕권을 대행한 것이었으므로 그 직책은 중요할 뿐만 아니라 그 권한 또한 대단한 것이었다. 따라서 실제 지방행정의 집행은 이·호·예·병·형·공의 육방으로 나누어 향리에게 분장시켰다. 향리는 아전이라고도 부르는데, 이들 내부에도 계층분화가 이루어지고 있어서 호장층, 육방층, 색리층으로 구별되었다. 호장층은 상층향리였는데 비하여 색리층은 천역에 가까운 향역을 지는 하층향리였다.

향리 가운데 호방의 수석인 호장은 수령 부재 시에 그 직무를 대리하는 수석의 이서였으며, 호방 외에 이방, 형방의 세력이 커서 이들을 삼공형이라 불렀다.

수령과 향리와의 관계는 중앙에 있어서 국왕과 신하와 같은 관계로 수령의 감시 감독 하에 지방 관아의 행정실무를 수행하는 행정 사역인이었다. 따라서 수령의 치적은 그 지방의 사정과 실무에 익숙한 이들 향리에 의하여 좌우되는 수가 많았다. 그러므로 이들 향리는 실제적인 국가정치체제 운영의 기저를 이루는 자들이었다.

향리에게는 국초에 외역전을 주어 그들의 생활기반을 보장하여 주었으나 세종 말년에 와서 이것이 철폐된 데다가 녹봉마저도 지급되지 않고 지방관아 자체 내에서 조달하게 함으로써 각종의 폐단이 발생하기 시작했다. 이러한 폐단은 국가에서 제도적으로 그들의 생활기반을 보장해주지 않는 한 확대되어 갈 수밖에 없는 성질의 것이었다. 이들은 관청의 위력을 배경으로 백성을 위협하여 수탈하거나 각종 경리의 부정을 자행하여 이득을 취하였다.

그러나 수령은 전술한 바와 같이 재임기간이 짧아 지방 사정에 통달할 수 없었기 때문에 향리의 작폐를 근절시키기는 어려웠다. 따라서 국가에서는 원악향리(元惡鄕吏)의 근절에 부심하여 그 대책을 마련하기에 이르렀다. 『경국대전』에는 그 죄목이 구체적으로 명시되어 있다.

『경국대전』에 규정된 원악향리의 죄목은 조선 초기 지방관아에서 흔히 자행되고 있는 향리의 작폐를 그대로 반영한 것으로서, 징역형인 도형(徒刑)에 해당하는 죄를 지은 자는 그 향리가 거주하고 있는 도의 잔역(殘驛)의 역리로, 귀양형인 유형(流刑)에 해당하는 죄를 지은 자는 타도 잔역의 역리로 영원히 귀속시키도록 하였다.

향리의 역은 세습되고 있었기 때문에 향리역을 지는 사람의 성씨도 한정되어 있었다. 조선초기 장성현에서는 구체적으로 어느 성씨집단이 향리역을 지고 있었는지 밝힐 수 없지만 진원현에서는 보령에서 온 이씨와 장흥에서 온 이씨 그리고 어느 곳에서 온지 모르는 김씨의 세 성씨집단이 향리역을 지고 있었다. 아마도 이들은 전에 살던 거주지가 확실히 밝혀지고 있는 것으로 보아 세종 때에 향리를 이속시키면서 이속되어온 향리층이었던 것으로 보인다. 장성현의 향리가 조선 전기에 얼마나 되며 또 어떠한 임무를 맡고 있었는지 구체적으로 알아볼 수 있는 자료는 없지만 참고로 『장성읍지』에 기재되어 있는 것을 표로 만들면 다음 [표 2-14]와 같다.

[표 2-14]에 나타난 바와 같이 장성현의 향리는 크게 호장층, 육방층, 색리층으로 나누어져 있고, 그 분장임무도 달랐음을 알 수 있다. 그리고 그 수도 30명으로 되어 있어 지방 군현의 유지에는 대략 이 정도의 향리가 필요했던 것 같다. 이 중에서 가장 많은 것이 형방으로 6명이나 되는데 이것은 지방 통치에 있어서 사송이 많아지게 된 결과라 생각된다.

[표 2-14]에 나타난 향리의 종류 및 인원은 조선 후기의 상황을 나타낸 것이어서 조선전기의 상황과는 많이 달랐을 것이다. 예컨대 색리층 중의 대동색이나 포보색, 도청색 등은 조선 후기에 들어와 새로 생긴 명목으로 조선 전기에는 없다. 따라서 [표 2-14]에는 조선 전기에 없는 명목의 색리층이 많이 포함되어 있다. 그럼에도 불구하고 이를 통하여 조선전기의 장성의 향리층의 존재양태도 어느 정도는 유추가 가능하리라 본다. 그것은 이러한 명목을 제외한 나머지 향리는 조선 전기부터 존재했기 때문이다.

향리가 수령의 행정 실무를 뒷받침하는 문관적인 속성을 갖는 보조인이라 한다면 군사나 경찰의 임무를 수행하는데 필요한 무관적인 속성을 갖는 보조인으로 군교와 사령이 있다. 군교는 군관과 포교의 약칭으로 군관은 군사적인 실무를, 포교는 경찰 관계 실무를 담당하였으며 이를 집행하는 부역에 조예(　隸), 문졸(門卒), 일수(日守), 나장(羅將), 군노(軍奴) 등으로 불리는 사령이 있었다. 조선 전기 장성현에 몇 명의 군교와 사령이 있었는지는 알 수 없으나 {장성읍지}에는 9명의 군교와 18명의 사령이 있었다. 이들의 명목과 소장 업무 및 인원을 표로 나타내면 다음 [표 2-15]와 같다.

이 외에도 지방관아에는 관노비가 있어서 지방관의 수족으로서 그들의 심부름이나 관아의 잡역을 담당하고 있었다. 관노에는 대개 급창, 고직, 구종, 고자 등이 있으며, 관비에는 기생, 수급비 등이 있었다. 조선전기 장성현에 얼마나 많은 관노비가 소속되어 있었는지 현재로서는 알 길이 없으나 『경국대전』에 100명으로 규정되어 있는 것을 보면 상당한 수에 달했을 것이다.

수령이 지방을 다스리기 위해서는 행정 실무층인 향리의 협조도 중요하지만 지방토착 양반층의 협력도 필요하였다. 이러한 필요에서 군현에는 또 향청이라는 자치기구가 설립되어 수령의 지방행정을 보좌하였다. 향청은 원래 유향소라 하여 국초부터 이미 재향품관의 집합체로서 향리를 규찰하기 위하여 만들어졌던 것인데 태종 6년(1406)에 유향소가 중앙집권화 과정에서 부정적인 역할을 한다 하여 혁파하였으나, 세종 10년(1428)에 유향소를 복설하고 유향소로 하여금 향리규찰, 향풍교화의 두 가지 큰 일을 맡도록 하였다. 그러나 이 때부터의 유향소는 이전의 그것과는 달리 지방통치기구의 하나로 흡수되었던 것이다. 그러나 이시애난에 영안도 각관의 유향소품관이 많이 가담하게 되자 유향소가 정치세력화하는 것을 막기 위하여 세조 13년(1467)에 또 다시 폐지하였다. 그러다가 성종20년(1489)에 와서 다시 설치하여 향청이라 개칭하고 좌수, 별감의 임원을 두어 지방자치기구로서 존속시켰다.

향청은 주로 지방행정에 관한 수령의 자문에 응하고 풍기를 단속하며 향리를 규찰하여 수령을 보좌하는 임무를 가지고 있었기 때문에 이를 수령 다음 가는 이아(貳衙)라고도 하였다.

향청의 임원은 향임(鄕任), 감관(監官), 향정(鄕正) 등으로도 별칭 되었는데 현에는 대개 2인이 두어지고 있었다. 이들은 토착양반 중에서 나이가 많고 덕망이 있는 자를 선임하여 수령이 임명하고 임기는 대개 2년으로 되어 있었다. 향임은 6방을 분장하여 좌수가 이·병방을, 좌별감이 호·예방을, 우별감이 형·공방을 관장하였다. 향청은 때로 수령의 횡포를 견제하는 구실도 하고 있었지만, 반면 수령과 결탁하여 도리어 민폐를 일으키는 경우도 있었다.

장성현에도 향청이 설치되어 있어서 좌수 1인과 별감 1인이 선임되어 향사(鄕事)를 규찰하고 관정(官政)을 보좌하며 관에서 소용되는 주방 용품의 수입과 지출을 관장하고 있었다.군현의 하부구조로는 면, 리가 있다. 장성현의 면은 영조 때에 편찬된 『여지도서(輿地圖書)』에는 모두 15개로 나타나는데, 이것은 정조 년(1789)에 편찬된 {호구총수(戶口總數)}와, 1899년에 편찬된 『장성군읍지』까지 그대로 이어지고 있다. 다만 『장성군읍지』에서는 이전에 있던 역면(驛面)이 빠지고 읍면이 나타난 점이 다르다. 이를 표로 나타낸 것이 앞의 [표 2-16]이다.

『호구총수』에는 각 면에 소속된 자연 촌락을 명기하고 있는데, 이에 따르면 장성의 경우 모두 289개의 마을이 있었다. 이를 정리하면 다음과 같다.

― 1789년의 장성의 면별 소속 마을 ―

읍서면 : 교촌 신기 구암 가마 장안 상오동 내기산 외기산 수림촌 상남당 남당리 중남당 하남당 상비리 하비리 오리정(16마을)
읍동면 : 서굴리 유탕리 율치리 방축리 상오동리 하오동리 회암리 인천리 월평리 단광리
가작교(11마을)
남삼면 : 통정리 신기리 월암리 봉황리 대해리 맥정리 와곡리 방곡리 조포막 건동리
신촌리 동림리 덕산리 주막리 외황룡리 내황룡리
서일면 : 다산리 수산리 신촌리 장자리 중등리 필암리
서이면 : 맥동 하등산 관정 원당 매곡 관정사기점 용암리 용적 생철점 소곤리 우라
우라사기 분매동 상통 사통 초지곡 북문 소곡리 하남(20마을)
서삼면 : 백치리 증암리 하괴정 대곡리 세절리 막암리 주암리 하평리 임곡리 신산동
갈전리 길주리 대제리 여고리 모평리 하신리 신기리 외연리 내연리 취서리(20마을)
내동면 : 화갑리 시목리 수촌리 율곡리 신제리 산정리 선동리 건천리 신덕리 공세촌
갈마촌 대장리 고산촌 창촌리 주동리 남학리(16마을)
외동면 : 상신촌 상림촌 양류촌 오산리 신기촌 개정리 소룡산 신용산 신등리 고내촌
삼소리 신촌 월신리 종릉촌 월송리 성산동 작동(17마을)
남일면 : 저작리 번산촌 치촌 동대리 중대리 대정리 서대리 와산리 평촌 접천리 신촌
득량산 내상리 죽분리 분향리 안청리(17마을)
남이면 : 구진동 제내리 덕성리 회룡동 평산촌 검정리 흑암리 신동리 고마산리 외마량리
내마량리 자은곡리 입자점(13마을)
북일면 : 중방리 엄고개 구해리 신흥리 강정리 오항리 송천리 누대리 정곡리 신기리
행정리 율촌 개박리 생철점 금곡리 광암리 사산리 두동리 성덕리 상당리 창촌
도생리 교촌 흑암리(23마을)
북이면 : 화동촌 신동리 여촌 양지 평지 고동촌 사전리 홍산리 마산리 방화산리 여산리
율정리 상곡리 만무리 부동리 금량동 죽청리 고사치 생철점 백암리 수도리
신월리 밀등리 신광리 내제리 거마산리 직도리 원덕리 금반동 묘동리 소묘동리
복암리 복룡촌 기정리(34마을)
북상면 : 송산리 성조동 소지방리 대지방 덕곡리 광암리 상봉리 내동리 접부치리 어만리
성동리 검성리 용암리 봉암리 도곡리 부곡리 색연리 기동리 신양리 덕신리
신덕치 중덕치 상덕치 부귀리 명시내리 입석리 석불리 신광암리 상목동리 중웅리
하연리 구웅치리 회룡리 신웅리 성내 평교리 사기점리(37마을)
북하면 : 회촌 중평 약수 학림 손마 가인 암적 암대 정곡 갈마 광암 우암 세곡 함안 용강
용두 궐전 단전리 신촌 한후리 한후리생철점 장사리생철점 창방동 대악리 월성리
구산리 구신치리 용곡리(14마을)
역 면 : 우지 상오취리 하오취리 원산리 사천리 대천리 동산리 방동리 하목리 황주리
별관리 백계리 대사리 동구리(14마을)
군현의 하부구조인 면, 리에는 좌수, 별감이 추천하여 수령이 임명하는 면임, 이임이 있었다. 이들은 처음에는 그 고장에서 덕망 있는 자가 추대되어 권농관으로서 교화와 자치를 담당하였으나, 뒤에는 고역으로 바뀌어 서로 기피하여 질이 점점 낮아지고 그 기능도 관의 사역인에 불과하게 되었다.

3. 군사제도와 장성

신왕조를 개창한 태조 이성계는 종래의 군제를 개편하여 의흥친군위(義興親軍衛)를 설치하였다. 국왕의 친위병 조직으로서 중앙군 병력의 핵심을 이룬 의흥친군위를 다음 해에 의흥삼군부(義興三軍府)로 확대 개편함으로써 병권의 중앙 집중이 이루어졌다. 이어서 왕자의 난 이후 권력을 장악한 이방원은 즉위 직전인 정종 2년(1400)에 개국 초부터 종친과 훈신의 호위를 위하여 유지케 했던 사병을 혁파하였다. 이러한 조처는 병권의 집중을 목적으로 한 것으로 왕권확립 과정에 따른 당연한 조처였다. 이 과정에서 병력의 편제도 점차로 정비되어 삼군부 예하의 각 위(衛)가 세조 때에 이르러 오위제(五衛制)로 확립되고 따라서 삼군부도 오위도총부(五衛都摠府)로 개편되어 오위의 지휘권을 장악하게 되었다.

병력의 근간인 오위의 편제는 대체로 병종(兵種)과 출신 지방에 따라 구성되었는데, 이를 표로 나타내면 다음의 [표 2-17]과 같다.

각 위는 또 중, 좌, 우, 전, 후의 5부로 나뉘어 분담지구내의 지역 병력을 통할하였다. 당시 전라도의 번상군(番上軍)은 위 [표 2-17]에 보이는 바와 같이 전위인 충좌위(忠佐衛)에 서울 남부의 군사와 소속되어 있었다. 충좌위도 다시 5부로 나뉘어져 있었는데, 중부에는 서울 남부의 군사와 함께 전주진관 군사가, 좌부에는 순천진관 군사가, 우부에는 나주진관 군사가, 전부에는 장흥·제주진관 군사가, 후부에는 남원진관 군사가 소속되어 있었다. 장성과 진원은 모두 나주진관에 속하였기 때문에 이 지역에서의 번상군은 충좌위의 우부에서 복무했다. 장성과 진원에서의 번상시위군은 장성 13명, 진원 21명으로 모두 34명이었다.

한편 지방의 군제를 살펴보면, 선초에는 여말의 유제를 답습하여 8도에 도절제사(都節制使)가 파견되어 군사행정 및 전투수행의 책임을 지고 있었다. 그러나 도절제사의 전투지휘는 유사시에 그 고장의 병력을 동원하여 싸우는 정도에 한정되어 있어 군사력은 지극히 소수였을 것으로 생각된다. 그러다가 태조 6년(1397) 5월에 가서 군사단위로서의 도가 폐지되고 각 도에 2∼4개의 진(鎭)이 설치되어 도절제사 대신 첨절제사(僉節制使)를 두고 부근 군현의 병마를 통괄하는 동시에 도관찰사(都觀察使)의 감독을 받도록 했다. 그 후 정종 즉위년(1398) 10월에 도절제사가 복설 되었다. 이 때의 도절제사는 도절제사영(都節制使營)이 두어지고 영군(營軍)이 설치됨으로써 이전의 도절제사와는 판이하게 달라졌다. 도절제사의 복설로 그 이전에 설치했던 첨절제사의 진은 도절제사영의 통할을 받도록 하여 영진체제(營鎭體制)로서 지방의 군사조직이 정비되었다.

이 때 최초로 설치된 15개 진 가운데 전라도 지역에 설치된 진은 옥구진, 목포진, 흥덕진, 조양진의 4진이었는데, 세종 때에 와서는 옥구진, 부안진, 무장진, 조양진으로 바뀌었다. 이러한 영진의 군사력을 이루는 것으로 영진군(營鎭軍)이 설치되었는데, 진원현에는 영진군 51명, 장성현에는 진군(鎭軍) 23명이 배정되어 있었다. 이들은 다른 군사와 교대하여 영진에 부방(赴防)하였으며, 당번이 아닌 때는 집에서 생업에 종사하였다. 이들에게는 복무 기간 동안의 경비와 생계의 보조를 위해 2∼3명의 봉족(奉足)이 지급되었으며, 복무 기간 중에는 잡역이 면제되었다.

영진군과 더불어 지방 요충지를 지키는 군인으로 수성군(守城軍)이 있었다. 이들은 진에 부방하는 영진군과는 달리 자기가 살고 있는 지방을 방어하는 임무를 맡고 있었다.

지방을 방어하는 군인으로 영진군과 수성군 외에 또 잡색군이 있었다. 이들 잡색군은 해안 요새지를 중심으로 설치된 진의 미비점을 보완하여 내륙지방을 수호하고 또 외침에 대비하여 광범위하게 군사를 동원해야 할 때를 대비하여 설치된 군대였다. 이들은 향리, 관노, 역이 없는 백정(白丁), 공사천을 망라하여 편성되었다. 따라서 이들은 평시에는 군역의 의무가 없었다. 이들은 유사시에 대비하여 조직한 예비군대였기 때문에 군사적 기능을 기대할 수 없었다.

한편, 수군은 왜구가 세력을 크게 떨치던 고려말부터 그 중요성이 크게 인식되어 기선군(騎船軍)이 설치되어 왜구를 격퇴하는데 큰 역할을 했다. 조선초기에는 중요한 해안 포구에 처치사(處置使), 절제사(節制使) 등을 두었는데, 처치사 밑에는 도만호(都萬戶), 만호 등이 배치되어 수군을 지휘했다. 수군은 처음 기선군으로 불렸으나, 『세종실록』[지리지]에는 선군(船軍)으로 표기되어 있다. 선군은 장성현에 140명, 진원현에 106명이 배정되어 있어 조선초기 군사조직에서 선군이 차지하는 비율이 압도적으로 높았음을 알 수 있다. 이들 선군은 이 지방에서 가까운 법성포(法聖浦) 만호영(萬戶營)에서 복무했던 것 같다.

위에서 살펴본 바와 같이 세종 때까지의 전라도의 지방군제는 해안의 방비에 치중하여 육군까지도 해안지방에 진이 설치되어 있어 내륙지방의 방어가 소홀하게 되어 있었다. 이러한 결점을 보완하기 위하여 세조 때에 들어와서는 평안도, 함길도에만 설치되어 있던 군익도(軍翼道) 체제를 전국적으로 확장하여 조직하였다. 세조 원년(1455)에 내륙에도 거진(巨鎭)을 설치하고 그 주위에 있는 여러 군현을 중·좌·우익의 삼익체제로 정비하여 하나의 군사단위로 편제한 것이다. 삼익에 속한 각 군현의 수령이 군직을 겸하게 하여 중익 수령을 병마절제사(兵馬節制使) 혹은 병마첨절제사(兵馬僉節制使)로 삼고, 좌·우익 수령을 병마단련사(兵馬團鍊使)로 삼았다. 이들은 관내에서 중앙으로 번상하거나 또는 현지의 여러 영·진·포에 복무하는 군사와 복무에서 돌아온 군사의 훈련에 관한 일을 관장하였다. 뿐만 아니라 잡색군도 모두 삼익에 편제하여 전국의 지방군 조직이 처음으로 획일성을 가지게 되었다. 이 군익도 체제는 다음에 살펴볼 진관(鎭管) 체제의 선구적인 조처가 되었다.

세조 원년(1455)의 군익도체제에서 전라도는 ① 전주도 ② 남원도 ③ 순천진 ④ 나주도 ⑤ 흥양진 ⑥ 옥구진 ⑦ 부안진 ⑧ 무장진 ⑨ 제주도 ⑩ 함평독진으로 편제되어 있었다. 이 가운데서 장성은 나주도의 우익, 진원은 좌익에 속하고 있었다.

군익도체제는 세조 3년(1457)에 주요한 지역을 거진으로 하고 나머지 주변지역의 진을 그에 속하도록 하는 진관체제로 개편되었다. 세조 3년(1457)에 편제된 진관체제에서 전라도는 ① 전주진 ② 장흥진 ③ 광주진 ④ 남원진 ⑤ 부안진 ⑥ 순천진 ⑦ 나주진으로 편제되었다. 이것을 세조 원년(1455)의 군익도체제와 비교해 보면 진의 수가 축소되고 있음을 볼 수 있다. 즉 흥양진, 옥구진, 무장진, 함평독진, 제주도가 없어지고 장흥진과 광주진이 새로 설치되었던 것이다. 이와 같이 진의 편제가 달라짐에 따라 군익도체제에서 나주도에 속하고 있던 장성과 진원은 진관체제에서는 광주진으로 이관되었다.

이 진관체제는 세조 12년(1466)의 관제개혁 때에 약간의 수정이 가해졌다. 즉 이 때 도절제사를 절도사(節度使)로, 도진무(都鎭撫)를 우후(虞侯)로, 단련사(團練使)를 첨절제사(僉節制使)로, 단련부사(團鍊副使)를 동첨절제사(同僉節制使)로, 단련판관(團練判官)을 절제도위(節制都尉)로 개칭하고, 각도에 종 2품의 병마절도사(兵馬節度使)를 두어 도내 육군의 지휘권을 장악하게 하였다. 이를 주진(主鎭)이라 하고 주진 아래에는 목사가 거의 예겸하는 첨절제사가 거진(巨鎭)을 단위로 하는 진관의 군사군을 장악하도록 했으며, 말단의 여러 진군은 군수 이하가 동첨절제사 이하의 직함으로 통솔하도록 하였다.

한편 수군에 있어서도 육군의 진관 편성에 따라 역시 진관 조직을 갖추어 갔다. 세조 12년(1466) 군제개편 시에 수군의 지방최고사령관을 수군도안무처치사(水軍都按撫處置使)로 고쳤다가 이어 수군절도사(水軍節度使)로 개칭하고 산하에 우후, 첨절제사, 만호(萬戶)를 두어 수군을 장악하도록 하였다. 이렇게 정비된 진관체제를 바탕으로 도에는 병영과 수영을 두어 병마절도사와 수군절도사로 하여금 각각 육군과 수군을 통솔하게 하였다. 전라도에는 2명의 병마절도사(병사)와 3명의 수군절도사(수사)를 두도록 되어 있었는데, 그 중 한 자리씩은 관찰사가 겸하도록 되어 있어 실제로는 병사 1명과 수사 2명이 두어졌다. 병영은 강진에, 수영은 해남과 순천 오동도에 있었다.

이와 같은 지방의 군사조직은 그후 약간의 손질이 가해져 『경국대전』에 규정되었다. 『경국대전』에서 전라도의 진관편제를 살펴보면 다음 [표 2-18]과 같다.[표 2-18]에 나타난 것을 보면 『경국대전』에서 진관체제에 수정이 가해졌음을 볼 수 있다. 즉 광주진과 부안진이 없어진 것이다. 이에 따라 광주진에 속하였던 장성과 진원이 다시 나주진관으로 이속되었다. 이러한 변화과정에서 보면 장성은 조선전기에는 군사적으로 그리 중요성을 갖는 지역이 아니었음을 알 수 있다.

한편, 군사상의 방어시설로 성곽이 축조되었다. 『신증동국여지승람』에 의하면 장성현에는 망첩산성(望帖山城)이 있었으며, 진원현에는 삼성산성(三聖山城)과 구진성(丘珍城), 이척성(利尺城)이 있었던 것으로 기록되어 있다. 망점산성은 장성현 동쪽 10리에 있었으며, 둘레 2,600자, 높이 5자로 그 안에 작은 연못까지 있었다. 삼성산성은 둘레 550자, 높이 7자로 그 안에 우물 3개가 있었으며, 구진성은 불태산 동쪽 산록에 있었는데, 둘레 400자, 높이 2자로 3개의 우물과 2개의 계곡이 있었다. 또 이척성은 불태산 서쪽 산록에 있었는데, 둘레 320자, 높이 3자로4개의 우물과 6개의 계곡이 그 안에 있었다. 구진성과 이척성은 이미 이 당시에 반이나 무너진 상태였다. 이들 성은 모두 석축(石築)으로 고적(古跡)으로 파악되고 있어 조선 전기에 쌓은 성곽은 아니었지만 이 당시에는 그 시설이 그대로 남아 있었다.

장성현에는 성곽 외에 관방시설로 위령군보(葦嶺軍堡)가 설치되어 있었다. 이 곳은 길이 험하여 도적이 들끓어 대낮에도 사람이 다니지 못할 정도가 되어 중종 15년(1520)에 보(堡)를 설치하고 이에 대비하였다.

4. 교통, 운수체제와 장성

조선왕조는 중앙과 지방의 연락을 위하여 전국 교통의 요지에 역원(驛院)을 설치하였다. 주요도로에 따라 설치된 역은 대략 30리마다 설치되어 말과 역정(役丁)을 갖추고서 공문을 전달하는 외에 공무여행자에게 말을 제공하고 숙식을 알선하였으며 그밖에 진상(進上) 등 관물의 수송까지도 담당하였다. 따라서 역제는 중앙집권적 관료국가에 있어서 지방의 통치를 원활하게 수행하는데 중요한 기능을 담당하고 있었다.

조선시대의 역로는 『경국대전』에 의하면 41역도로 나뉘어져 514개의 속역으로 구성되어 있었다. 그 중 전라도 지역의 역도(驛道)는 다음 [표 2-19]와 같다.아래 [표 2-19]에 나타나는 바와 같이 장성 지역에는 장성현의 단암(丹巖)역과 진원현의 영신(永申)역이 있었다. 단암역은 장성현 남쪽 13리에 위치하고 있었고, 영신역은 진원현 서쪽10리에 위치하고 있었으며 모두 나주 청암(靑巖)역의 속역으로서 청암 찰방의 관할 하에 있었다.

역에는 역장, 역리, 역졸을 두어 역정의 관리와 공역을 맡게 하였고, 십여 개의 역을 한 도로 하여 찰방이나 역승을 두어 이를 관장하게 하였다.

역에는 또 역의 유지와 관리에 필요한 재정적 지원이 뒤따랐다. 그리하여 각 역에는 전지와 노비가 지급되었다. 『경국대전』의 규정에 의하면 역에는 관둔전(官屯田) 12결과 공수전(公須田)으로 대로역 20결, 중로역 15결, 소로역 5결을 지급하고, 노비는 상등역 50명, 중등역 40명, 하등역 30명을 지급하도록 규정되어 있다. 이 규정대로 라면 단암역이나 영신역은 소로의 하등역에 속했으므로 둔전 12결, 공수전 5결, 노비 30구를 지급 받았을 것이다. 조선전기에 이들 역에 규정대로 토지와 노비가 지급되었는지는 알 수 없으나 『장성군읍지』에는 역위전 110결 79부 1속과 역리 527인, 역노 58명, 역비 29명이 있었던 것으로 나타나 있다.

역과 더불어 통신의 기능을 수행한 기관으로 파발(擺撥)이 있었다. 역이 통신과 운수의 기능을 겸한 반면 파발은 통신만을 담당하였다. 파발은 임진왜란 직후인 선조 34년(1601) 도체찰사 이덕형의 강력한 주청에 따라 중앙과 변방 사이에 급히 소식을 전달할 필요에서 설치되었다. 파발에는 말을 타고 전달하는 기발(騎撥)과 도보로 전달하는 보발(步撥)이 있었는데, 기발은 25리마다, 보발은 20리마다 참(站)을 두고 발장(撥長) 1인과 군정(軍丁) 수명을 두었으며, 기발에는 말 5마리를 배치하였다.

또, 일반 공용여행자의 숙식을 위해서 요로마다 원(院)이라는 일종의 관설 여인숙이 설치되었다. 고관이나 귀빈의 경우는 지방관아에 부설된 객사가 그들의 숙식에 이용되었으나 일반공용 여행자는 원을 이용하였다. 공용 여행자는 병조, 감사 또는 병·수사 등으로부터 증서를 받아 이를 가지고 숙식을 제공받았다.

조선전기에 이 지방에는 장성에 4곳, 진원에 3곳으로 모두 7곳에 원이 있었다. 장성현에는 현치의 남쪽 15리에 득량원(得良院­현재 남면 월곡리)이, 동쪽 18리에 가정원(可亭院)이, 북쪽 21리에 미륵원(彌勒院­현재 북이면 삼덕리)이, 남쪽 4리에 보등원(寶燈院­현재 장성읍 용강리)이 있었으며, 진원현에는 서쪽 15리에 목호원(木虎院)이, 서쪽 10리에 행인원(行人院)이, 그리고 남쪽 3리에 선원(禪院)이 있었다. 조선후기에는 이들 원이 모두 폐지되고 대신 부의 북쪽 20리에 고장성원(古長城院)과 부의 남쪽 20리에 영신원(永申院)이 새로 설치되었다.

역원제와 아울러 중요한 통신수단으로 봉수(烽燧)가 있다. 봉수는 주로 변경의 비상사태를 중앙이나 인근의 군현에 긴급히 알리기 위한 군사상의 목적으로 설치된 것이므로 대부분 해안의 고산에 배치되어 있었다. 따라서 해안에서 떨어진 장성 지역과는 직접 관련이 없기 때문에 구체적인 서술은 생략하고 여기서는 봉수가 있다는 것만을 서술하겠다.

조선왕조는 조세를 현물로 징수했기 때문에 국가재정상 이의 수송에 주력하지 않을 수 없었다. 그리하여 정부는 강과 해안 요지에 조창(漕倉)을 설치하고 인근 지방의 세곡(稅穀)을 여기에 모아서 조운(漕運)을 통하여 중앙으로 수송하였다. 교통기관이 발달하지 못한 당시로써는 육운(陸運)보다 수운(水運)에 주력했고, 세곡의 수송도 이에 의존할 수밖에 없었다.

조운에는 수운과 해운의 구별이 있어 충주, 원주, 춘천 등지의 조창에 모아진 세곡을 하천(한강)을 이용하여 운반하는 경우를 수운이라 하고, 나주, 영광, 용안, 아산 등지의 조창에 모아진 세곡을 해로로 운반하는 경우를 해운이라 했다.

조선 전기에 전라도 지역에는 나주의 영산창과 영광의 법성포창, 그리고 용안의 덕성창이 설치되어 있었다. 이 가운데서 장성현의 세곡은 영광 법성포창에, 진원현의 세곡은 나주 영산창에 운반해야 했다. 『경국대전』에서 전라도 지역 조창의 배치를 살펴보면 위의 [표 2-20]과 같다. 이들 조창은 치폐가 있었다. 즉 세종 10년(1428)에 덕성창이 수로가 낮아져 성당창으로 이설되었으며, 성종 18년(1487)에는 옥구의 군산창이 설치되었다.

5. 장성의 경제구조

조선왕조의 경제기반은 농업에 있었다. 유교적인 농본사상에서 농업을 근본으로 삼고, 상공업을 말업으로 여겨서 경제시책도 무본억말책으로 일관하였다. 그렇기 때문에 토지는 조선왕조에 있어서 중요한 경제적 토대였고 전술한 바와 같이 전지의 다과에 따라 군현의 등급도 달라질 수 있었던 것이다.

장성은 앞에서도 언급한 바와 같이 결코 읍세(邑勢)가 큰 것이 아니었다. 『세종실록』[지리 지]에서 장성과 진원의 호구와 전결을 뽑아 표로 작성한 것이 다음의 [표 2-21]이다.[표 2-21]에 나타난 바에 의하면 호구가 대단히 적은 것을 볼 수 있다. 이것은 실제의 호구라기 보다는 어떤 특별한 목적을 가지고 파악한 편호(編戶)였기 때문이다. 편호는 군역·요역·공물 등 국가에 대하여 일정한 의무를 부담하는 대상인 동시에 그 단위였으며, 구 또한 전 인구라기보다는 역 부과 기준이 되는 남정(男丁)만을 대상으로 한 것이었다. 이러한 편호는 국가에서 공물과 각종 역을 효과적으로 수취하기 위하여 실제의 호수를 참작하여 각 도·각 관에 적절히 배분하는 것이었다. 따라서 『세종실록』[지리지]의 호구는 공역 부과 단위로서의 호수의 정액인 호총(戶總)인 것이다.

이 당시에는 호구조사 또한 불철저하였다. 이 당시의 호구조사가 불철저하였던데 대하여 『세종실록』의 찬자도 "우리나라의 호적법이 명확하지 못하여 호적에 올라 있는 자는 열에 하나, 둘에 불과하다. 국가에서는 이를 바로잡으려 하였으나 그때마다 거듭 민심을 잃어 지금까지 고치지 못하고 그대로 있다. 그리하여 각 도와 각 고을의 인구가 이에 그치고 있다".라 하고, 이어서 "다른 도도 마찬가지"라 한 바 있다. 이러한 제 사실을 종합하면 『세종실록』[지리지]의 호구통계가 실제와는 동떨어진 것이었음을 알 수 있다. 이러한 점을 감안하면 조선전기 장성의 실제 인구는 이 보다 훨씬 많았을 것이다.

한편 호당 전결은 장성 18.4결, 진원 16.25결로 호당 경작 면적이 상당히 많았던 것으로 나타난다. 그러나 이것을 실제의 토지 소유를 반영한 것이라고 볼 수는 없다. 왜냐하면 이 당시는 앞에서 언급한 바와 같이 호구조사 방법이 불철저했을 뿐만 아니라 호의 개념이 다를 뿐더러 호의 편제에 있어서도 오늘과는 판이하였기 때문이다.

이러한 점을 감안한다 하여도 이 당시에는 호당 전결 18결은 결코 많은 것이 아니었다. 세종 17년(1435)에 차역(差役)의 기준으로 삼기 위하여 마련한 분호 방법에 의하면 전결의 소유량에 따라 50결 이상을 대호, 30결 이상을 중호, 10결 이상을 소호, 6결 이상을 잔호(殘戶), 5결 이하를 잔잔호(殘殘戶)로 나누고 있는데, 이 분호 방법에 의하면 장성의 평균 전력수는 소호에 해당한다. 또 세종 18년(1436) 강원도의 경우는 전체 11,538호 중 대호가 10호, 중호 71호, 소호 1,641호, 잔호 2,043호, 잔잔호 7,773호로 되어있고, 세조 4년(1458)의 기사에는 "전지가 없는 농민이 열에 셋이나 된다"는 기록이 있다. 이것은 이미 토지 소유에 계층분화가 심하게 일어나고 있는 것을 반영한 것으로 대토지 사유가 크게 진전되고 있어서 대부분의 농민은 잔잔호에 불과했을 것이며, 이 경우 평균치는 의미가 없는 것이다.

조선전기 장성의 주산업은 물론 농업이었지만 토지는 그렇게 비옥한 편이 아니었다. 장성과 진원의 토품(土品)을 모두 "그 토지가 척박하다"고 하고 있는 것에서 그것을 알 수 있다. 그러나 수전이 3/8강에서 5/9까지 이르고 있는 것을 보면 전라도의 다른 지역에서와 마찬가지로 수전 농업 즉 벼농사가 성했음을 알 수 있다. 수전 농업은 원래 남부지방에서 먼저 시작되었기 때문에 장성에서도 수리가 편리한 곳에서는 이미 행해지고 있었을 것이다.

이 지방의 토품이 비옥하지는 않지만 오곡을 비롯하여 뽕나무, 삼, 목화, 모시가 재배되고 있었으며, 특히 모시는 장성의 기후와 토질에 아주 적합하다 하였다. 이외에도 생강, 비자, 대나무, 감, 석류, 매실, 시누대, 차, 꿀 등이 생산되었다.이러한 경제기반 위에서 생활하는 이 지역 주민들은 국가에 전세를 비롯한 조세와 공물 그리고 군역과 요역을 부담하였다.

전세는 토지의 종류에 따라 각기 규정된 세액을 납부하였다. 과전법에서의 조세규정은 공전, 사전 구분 없이 결당 30두의 조(租)를 수조권자(收租權者)에게 바치도록 되어 있다. 이 당시 결당 평균 수확고가 300말 정도였으므로 결당 30말의 조는 수확량의 1/10에 해당하는 것이었다. 그리고 1/10이상을 거두는 행위는 엄벌에 처하도록 하였으며, 법적으로 병작반수(　作半收)는 금지되었다. 이 원칙에 따르면 공전의 경우는 경작자가 결당 30말의 조를 국고(國庫)에 내는 만큼 법제적으로는 경작자가 다시 그 밑에 사적으로 경작자를 두어 경작케 하는 것은 불법이며 모두 자신이 직접 경작하여야 한다.

그러나 사전의 경우에는 수조권자가 토지소유자 자신이었기 때문에 만일 자신이 직접 경작했다면 조가 따로 있을 리가 없다. 따라서 사전의 조를 결당 30두라 한 것은 전객(佃客)이 병작하는 경우를 상정한 규정으로 종전 전객이 수확의 반을 조로써 전주에게 바치던 것을 과전법에서 1/10로 공정한 것이다. 요컨대 이미 관습화되고 있는 전객의 차경(借耕)은 금지하지 않았으나 병작반수만은 금지하고 있는 것이다. 여기서 말하는 공전, 사전의 개념은 국가가 수조권을 가진 토지를 공전, 개인이 수조권을 가진 토지를 사전이라 한 것이다.

모든 토지소유자는 결당 2말의 세를 국가에 바치되 다만 능침전(陵寢田), 창고전, 객사전, 공해전, 공신전만은 예외로 조를 거두어들일 뿐 국가에 대한 세의 의무는 면제되었다.그러나 이러한 원칙은 이미 국초부터 무너져 1/10이라는 공정수취율도 처음부터 잘 실현되지 않았으며, 병작반수가 일반적으로 보편화되었다. 그리하여 태종 17년(1417)에는 사전의 1/3을 전라도와 경상도, 충청도의 하삼도(下三道)로 옮겨 지급했다가 세조 12년(1466)에는 현직관료 위주로 지급하는 직전법(職田法)을 실시했고, 성종 때에 들어와서는 직전세를 관에서 징수하여 지급하는 관수관급법이 시행되었다. 이 이후에는 관료들이 직전보다는 현물 녹봉에 관심이 많아져 직전은 얼마 안 있어 곧 폐지되었다. 이렇게 하여 과전법은 제정 공포된지 7∼80년만에 관료에게 수조권을 분급하던 과전제가 무너지고 160∼170년 만에 그 흔적마저 찾아 볼 수 없게 되었다.

이렇게 직전법마저 폐지되자, 양반 관료들의 토지 소유욕이 커지면서 이들이 권력을 바탕으로 토지를 광점(廣占)하여 각지에 농장을 설치하기 시작하였다. 양반 관료들이 권력을 배경으로 하여 농장을 설립함에 따라 이들 농장에서는 필연적으로 공전, 사전의 구별이나 조·세의 구별도 없어지고 병작반수의 관행만이 보편화되어 농민의 부담은 늘어갔으며, 따라서 토지에서 유리된 농민이 속출하였다.과전법의 규정대로라면 이 지방에서 내야하는 전세는 장성이 미 2,886석, 잡곡 4,810석, 진원이 미 2,600석, 잡곡 2,160석이었다. 그러나 병작반수가 일반화된 시기에 있어서는 이것의 거의 5배에 달하는 부담을 지고 있었을 것이다.

조선왕조의 농민들은 또 전세 외에 공물(貢物)과 진상(進上)도 부담하였다. 조선왕조의 공물제는 태조 원년(1392) 10월에 공부상정도감(貢賦詳定都監)을 설치하고 공물을 상정(詳定)함으로써 확립되기 시작했다. 즉 태조는 고려왕조의 여러 폐단을 제거하고 토지의 산물에 의거하여 공물의 종류와 상납할 수량을 정하여 국가 재정의 기초로 삼았던 것이다. 공물은 국가수입의 8할을 차지한다고 할만큼 국가재정상 가장 중요한 재원이었다. 조선후기에 대동법이 실시되면서 공물이 대신 쌀이나 베로 납부하게 되었을 때, 전세는 결당 4말이었는데 비하여 대동미가 12말이나 되었던 것으로 미루어 보면 공물의 비중이 어느 정도였나 짐작할 수 있다.

공물은 "토지의 산물을 헤아려 공물을 정한다"거나 또는 "토지의 물산을 판별하여 공부의 등제를 세운다"라 한 것으로 보아 그 지방의 특산물과 산물의 다소에 따라 분정되었음을 알 수 있다. 조선초기 장성의 공물을 『세종실록』[지리지]에서 찾아보면 다음 [표 2-22]와 같다.

[표 2-22]에 나타난 바와 같이 공물은 대체로 농산물, 과실물, 광산물, 모피류 등 천연 산물과 약재 등이 주류를 이루고 있었다.

공물에는 민호를 대상으로 부과하는 민비공물(民備貢物)과 관에서 마련하는 관비공물(官備貢物)이 있었다. 민비공물은 또 민호를 대상으로 부과하거나 민을 부역 동원하여 채취 또는 포획하여 마련하였다. 공물은 일반적으로 군현 단위로 토지결수와 관아의 경비를 고려하여 군현 단위의 액수가 정해지고, 군현 단위의 액수는 다시 각 민호에 배정되었다.공물 가운데 부역 동원을 통하여 채취 또는 포획하는 공물은 요역제를 통하여 조달되었다. 요역제는 원래 산성, 제방, 성곽 등의 축조에 농민의 노동력을 동원하기 위하여 마련된 것인데역민식은 부역에 나갈 장정을 뽑는 것으로 전결의 면적에 의하여 결정하였다. 장정을 뽑는 공물의 마련에도 동원되었던 것이다. 요역은 역민식으로 그 동원과 운영되었다.

전결의 면적은 시대에 따라 일정하지 않아서 처음에는 3결 1정이었던 것이 세종 13년(1431)에는 5결 1정, 성종 2년(1471)에는 8결 1정으로 변하였다.

공물을 민호에 분정하는 일은 수령의 임무였다. 그러나 수령은 자신이 직접 그 실무를 관장하지 않고 실제로는 향리들에게 위임하여 향리들이 임의로 분정하는 일이 많았다. 이에 따라 향리의 횡렴(橫斂)과 부호(富豪)의 모피(冒避)로 공물의 분정이 제대로 이루어지지 못하여 민호의 부담은 가중되어 갔다.

조선전기에 있어 농민의 부담은 전세, 공물 외에 진상도 무시할 수 없다. 진상은 원래 국왕에 대한 지방관의 예헌(禮獻)이라는 의미로 국왕의 어선(御膳), 제향(祭享), 사객(賜客), 사여(賜與) 등에 쓰일 물품을 감사나 병·수사가 상납하는 것이었다. 그러나 실제 진상품의 마련에 있어서는 각도가 진상의 단위라고는 하지만 역시 각 군현에 분정하여 최종적으로 민호의 부담이 되는 점에서는 공물과 다름이 없었다.

진상품은 물선진상(物膳進上), 방물진상(方物進上), 제향진상(祭享進上), 약재진상(藥材進上), 별례진상(別例進上)으로 나뉘어져 있었으나 실제 진상품은 공물과 다름이 없었다. 장성현에서는 진상품의 마련과 상납을 위하여 이를 관장하는 담당색리로 진상색(進上色)을 두어 진상물종을 관장하게 하고 있었다. 또 의생(醫生)으로 하여금 약재의 진배(進排)를 맡게하고, 공고차사(工庫差使)에게 사기 그릇의 진배를 맡게 하였다.

지방 군현에도 주민을 통치하고 조세와 공부를 징수, 상납하는데 필요한 재정적 뒷받침이 필요했다. 이를 위해 지방 관아에는 국가에서 토지를 지급하여 이의 소출로 충당하도록 하였다. 즉, 주·부·군·현 등의 지방 관아에는 아록전(衙祿田), 공수전(公須田), 관둔전(官屯田) 등이 지급되어 이것이 최대의 재원으로서 활용되고 있었던 것이다. 이러한 토지는 지방 관아 뿐만 아니라 역·원·참 등에도 지급되었다 함은 전술한 바 있다. 지방 관아에 지급된 토지를 『경국대전』에서 장성 지역과 관련이 있는 것만 발췌하여 정리하면 위의 [표 2-23]과 같다.

[표 2-23]에 규정된 대로 지급되었다면 장성(진원 포함)에는 아록전 80결, 관둔전 24결, 관노비 200명을 비롯하여 역둔전 24결, 공수전 10결, 역노비 60명 등이 지급되어 각 지방 관청의 재정에 충당되었을 것이다. 이밖에 원주전(院主田), 역장전(驛長田), 마전(馬田) 등이 별도로 지급되었다. 이 중에서도 특히 관둔전은 지방 관아의 경비를 보충하기 위하여 설치된 것으로 그 수익은 지방 재정에 충당되었다.

이밖에 환곡의 모곡(耗穀)에서 9/10를 지방 재정의 재원으로 사용할 수 있었다. 이것만으로는 지방 재정이 부족하게 되자, 지방 관아에서는 필요에 따라 수시로 노동력과 현물을 민호에게 징수하여 충당하였다.

지방 관아에는 또 공장(工匠)이 소속되어 있어 관아에서 필요한 물품을 제작하였다. 공장은 원래 중앙의 공조(工曹)를 비롯한 각 관청과 지방의 각 도, 각 읍에 소속되어 공조, 본사, 본도, 본읍의 공장안(工匠案)에 등록되어 있었다. 중앙 관아 소속을 경공장, 지방관아 소속을 외공장이라 하였고 여기에는 양인 또는 공천(公賤)이 입속하였다. 『경국대전』에 수록되어 있는 장성현과 진원현의 공장을 조사하여 정리한 것이 다음의 [표 2-24]이다.

[표 2-24]에 나타난 바와 같이 조선전기 장성에는 모두 9종에 걸쳐 11명의 장인 소속되어 있었으며, 진원에는 8종에 걸쳐 10명의 장인이 소속되어 있었다. 이들 가운데 유독 지장만이 3명씩 배정되었던 것은 관청에서 그만큼 많은 종이를 필요로 했기 때문이었을 것이다. 나머지는 모두 1명씩으로 이 정도만으로도 관아에서 필요한 물품을 조달할 수 있었지 않았나 생각된다