제10회 / 21세기 장성 아카데미

지자제 시행 100일을 지난 오늘의 현황과 새로운 과제

趙  昌  鉉  박사

-한양대 교수, 지방자치연구소 소장-

·1935년생

·1958년 연세대 정법대학 졸업

·1963년 미국 아메리칸 대학 행정학 석사

·1968년 미국 조지워싱턴대 행정학 박사

·1968∼81년 미국 펨부룩주립대 교수

·1979년 재북미 한국인정치학회 부회장

·1982년 한양대 행정대학원 원장

·현재   한양대 행정대학 교수, 지방자치연수소장

한국행정학회 이사, 한국지방자치학회 이사

한국정치학회 이사

<저서> 「현대행정학」, 「지방자치란 무엇인가」

「지방자치의 이론과 실제」, 「지방자치론」

「한국지방자치의 이상과 현실」외 다수

지자제 시행 100일을 지난 오늘의 현황과 새로운 과제

1. 학계 지방자치론의 선구자가 바라본 지자제 시행 100일 전후평가

2. 중앙과 지방자치제의 역할과 바람직한 관계

3. 지역발전의 견인차 역할을 하는 지방공직자들의 바람직한 상

1. 지방자치법을 통해 본 제도상의 보완점

정치와 행정은 제도로 하는 것이다. 이것은 말로 하는 것도 아니고, 어떤 권력자의 의지로 하는 것도 아니다. 그래서 민주주의 국가에서의 정치와 행정을 우리는 법치라고 한다. 법에 의해서 다스린다는 것이다. 따라서 법치라고 하는 것은 곧 법과 제도를 말하는 것이다. 중앙집권과 지방분권은 모두 법에 의해서 하는 것이고 이것이 민주국가의 정도라고 할 수 있다.

그런 의미에서 보면 지방자치의 실시는 과거의 중앙집권적 제도를 지방분권적 제도로 개혁하는 것을 말한다. 지방자치단체장 선거, 지방의회를 구성하였다고 해서 지방자치가 되는 것이 아니라 현재 지방자치를 하지 않았을 때 사용하던 모든 법과 제도를 지방자치를 할 수 있는 법과 제도로 바꿔야 하는 것이다.

가. 지방자치제 실시에 따른 제도적 정비

(1) 지방자치를 위한 권한 부여

지방자치라는 것은 세 가지 면에 있어서의 제도가 필요하다.  첫째는 지방자치를 할 수 있는 권한이 있어야 한다. 행정이라는 것은 기본적으로 권한에 관한 사항이다. 지금까지는 모든 것을 중앙정부가 결정하고, 허가하는 식으로 모든 것을 지시했다.

이러한 것들은 지방자치를 실시한 이후에는 지방으로 대폭 이양되어야 한다. 중앙집권적 책임 하에서는 중앙정부에서 모든 것을 결정하는 것이 타당하다. 왜냐하면 책임을 지기 때문이다. 지방자치를 한다는 얘기는 그 지방자치단체에 속한 사항은 그 지방을 대표하는 군수가 책임지는 것이고, 군의회의원이 책임을 지는 것이기 때문이다.

우리가 사람을 뽑을 때에는 일을 하라는 것이고, 일을 하기 위해서는 권한이 있어야 한다. 권한이 없는 사람에게는 우리가 책임을 물을 수가 없는 것이다. 지방자치를 실시한다고 하는 것은 중앙과 지방자치단체간의 일의 분업을 말하는 것이다. 중앙정부가 할 일이 따로 있고 지방정부가 해야 할 일이 따로 있다.

국방, 외교, 통상, 화폐 등에 관한 업무는 중앙에서 해야 할 일이고, 물, 도로, 쓰레기 등 지역주민들의 삶의 질을 향상시키는 직접적인 영향을 미치는 일은 지방자치단체에서 해야 할 일이다. 고유사무의 영역을 확대하는 것이 지방자치다. 공원조성, 토지형질변경, 도시계획 수립 등은 지방에서 잘할 수 있는 일이다. 이와 같이 지방자치는 권한이 이양되어야 한다.

(2) 중앙과 적절한 재원배분

둘째, 일을 추진하는 데 필요한 돈을 주어야 한다. 국가와 지방간에는 재원의 배분이라는 것이 있다. 우리 나라의 재원은 일정하게 정해져 있는데, 국가의 재원이라고 하는 것은 세금을 말한다. 세금을 받을 수 있는 일이라는 것이 항상 있는 것은 아니다. 소득세라는 것도 소득을 얻을 수 있는 데에 부과할 수 있는 것이다. 이러한 소득이라고 하는 세원을 국가의 소유로 할 것인지 아니면 지방의 소유로 할 것인지를 결정하는 문제가 바로 세원의 배분문제이다.

지방자치단체를 실시하면 지방자치단체의 업무량이 많아진다. 업무량이 많으면 많은 대로 반드시 업무추진상 소요되는 비용을 부담하는 것이 원칙이다. 그래서 지방과 국가간에는 세원을 따로 배분하는 일이 우선적으로 해결되어야 된다. 그러나 지금 우리는 지방자치제도를 실시하고 있음에도 이러한 지방자치단체에 대한 세원의 배분이 전혀 이루어지지 않고 있는 실정이다.

(3) 인사권의 이양

세 번째, 인력을 활용할 수 있는 인사권이다. 지방자치단체에서 꼭 필요로 하는 인력을 장성이 아닌 광주나 외국에서라도 구할 수 있는 그런 권한을 주어야 한다. 중앙정부에서 천편일률적으로 인사관리를 하고 있는 한 지방자치는 성공하기 어렵다.

지방자치법은 이러한 자치단체의 권능을 보장해 주지 못하고 있다. 이런 상태에서는 지방자치단체의 장이 아무리 노력을 해도 할 일이 별로 없다. 중앙정부에서 획일적으로 지시한 법률과 제도, 그리고 모든 부령에 의해 전국의 행정이 똑같이 움직이는 한 지방자치의 고유의 의미가 제 빛을 발하기는 어렵지 않을까 생각한다.

나. 지역이기주의를 벗어난 성숙된 자치의식

지방자치가 실시된 이후 약 백일 동안 나타난 문제들이 비단 중앙정부가 지방자치단체에 주는 제도적인 미비에서 오는 것만은 아니다. 지방자치의 주인인 지역주민들을 한번 살펴보자.

중앙정부나 공무원만 탓할 게 아니다. 과연 우리 주민들은 지방자치를 하기 위한 준비를 했었는가? 지방자치란 □스스로 다스린다□는 의미이며, 내가 책임을 진다는 뜻이다. 그것이 자치이다. 광주사람이나 서울사람의 간섭 없이 우리에게 생긴 문제는 우리가 해결한다.

지방자치는 운명공동체적인 생활을 말한다. 장성의 문제는 군수나 부군수, 의원, 과장들의 문제가 아니라 바로 우리의 문제다. 그러나 지방자치단체 실시 이후에 나타난 여러 가지 현상을 살펴보면 우리는 이른바 지역이기주의를 극복하지 못했다. 지방자치는 결코 이기주의가 아니다. 나라고 하는 존재는 이웃이 없이는 존재 자체가 불가능하다. 내가 있다는 것은 부모가 있기 때문이고 더 나아가서는 할아버지와 할머니가 계신 때문이다.

우리가 사는 사회는 이웃과 함께 더불어 사는 사회이다. 그럼에도 불구하고 어려움이 닥치고 불쾌한 일이 생기면 이웃을 잃어버리고 나 자신의 안락만을 추구하는 게 바로 우리의 모습이다. 그것은 이기주의다. 절대 나만 생각하는 것이다. 쓰레기 매립장이 그렇고 원자력 폐기물이 그렇다. 세금은 안 내면서 자꾸 새로운 시설만을 요구하는 사람과 마찬가지다. 우리가 우리 문제를 스스로 결정하는 이상 그 대가에 대한 책임은 당연한 귀결이다. 이것이 지방자치이다.

다. 중앙과 지방간의 사무배분

권한과 권력뿐만 아니라 중앙정부와 지방자치단체간의 업무가 제대로 배분이 되지 않았다. 중앙정부가 할 일과 지방자치단체가 할 일, 도가 할 일과 군이 할 일이 아직도 배분이 제대로 안되어 있다. 우리 나라의 조직체계를 보면 밑에서 일하는 사람보다 중간 관리자 계층이 더 많다. 이런 조직체계는 능률이 오르지 않는다.  오늘날의 기업들은 중간관리계층이 거의 없다. 거의 전부 일선에 가서 일한다. 이것이 현대경영이다.

중앙에서 해야 할 일은 중앙에서 하고, 지방에서 해야 할 일은 지방의 책임 하에 완전히 맡겨야 한다. 맡긴 다음에는 간섭을 하지 않아야 함은 물론이다. 어떤 행정학자의 조사에 의하면 서울에서 발송한 서류가 지방을 거쳐 다시 서울로 오기까지 약 43일이 걸린다고 한다.

요즘은 국제적인 교류가 순간적으로 이루어지는 초스피드시대다. 그러한 사회에서는 문서 하나를 교환하는 데 43일이 걸리는 행정으로는 국제경쟁력에서 이길 수가 없다. 그렇기 때문에 행정이 이류, 삼류라는 말을 듣는다.

지방자치를 한다고 하면서도 계속해서 중앙정부가 권한을 쥐고 있는 이유는 도대체 무엇인가. 성공적인 지방자치를 위해서는 중앙과 지방간에 권한이양이 선행되어야 하고, 하부권한 위임, 이양이 과감하게 진행되어야 한다. 그래서 모든 사람이 책임의식을 느끼며 일을 할 수 있어야 한다.

라. 중앙과 지방간의 적절한 재원배분

중앙과 지방간에 적절한 재원이 배분되어 있지 않다. 현재 우리 나라의 총조세의 82%는 국세에 포함되고, 나머지 18%만이 지방세로 들어간다. 이 18%에서도 18%의 56%가 서울특별시를 비롯한 5개 광역시의 몫이고, 나머지 약 40%를 10개 도와 235개의 시.군이 나누어 가진다. 그 영세성이 미뤄 짐작이 된다.

대부분의 군단위 지방자치단체는 군에서 나오는 수입으로는 공무원들의 봉급을 주기도 힘든 형편이다. 경직성 예산을 제외하고 사업을 할 수 있는 융통성 있는 예산은 1/20도 안 된다. 이것은 지방자치의 참모습이 아니다. 중앙정부는 국가 사무의 과감한 지방이양으로 업무량이 줄어든 만큼 국가의 재원을 지방으로 이양해야 할 것이다.

(1) 지방교부세

현재 국가에서 지방에 주는 돈에는 세 가지가 있다. 하나는 지방교부세, 둘째는 국고보조금, 세 번째는 지방양여금이다. 이 셋을 다 합해봐야 얼마 되지 않는다. 먼저 지방교부세를 보면 내국세의 13.27%라는 아주 미세한 비율에 그칠 뿐이다. 원만한 지방자치를 위해서는 적어도 내국세의 30%정도는 지방으로 이양해야 할 것이다.

물론 한꺼번에 많은 양을 상향조정하기는 힘들다. 그러므로 지방재정 확충방안 10개년 계획 등을 세워서 점차적으로 매해 1%정도씩을 올려서 지방재정을 강화하여야 한다.

(2) 국고보조금

두 번째로 국고보조금이다. 국고보조금은 원칙적으로 국가사업을 지방에서 구현하는데 필요한 경비의 국가부담금이다. 따라서 지방정부에는 사업에 참여할 수도 있고 안 할 수도 있는 재량권을 주어야 된다. 참여하는 경우에 있어서도 지방비의 부담은 총비용의 1/10을 넘어서는 안 된다. 그것이 일반적인 통례이지만, 실제로는 이러치 못하고 있는 게 태반이다.

(3) 지방양여금

세 번째로 지방양여금이다. 지방양여금은 처음에는 얼마 되지 않았는데 지금은 1조 6천억 원이라는 큰돈이 되었다. 이것을 사용하는 데 있어서 중앙정부는 지나치게 중앙정부 위주의 특정한 사안에만 쓰도록 제한하고 있다. 원래 지방양여금은 일반재원의 보조수단으로써 탄생된 것이다. 이것도 개정이 되어서 지방양여금을 지방에 줄 때 일단 준 다음에는 지방자치단체의 재량에 맡겨야 한다.

(4) 기채

지방자치단체에게 기채를 할 수 있는 권한을 줘야 한다. 다시 말해 우리 나라 30대 재벌의 □자기자본 대 현재의 재정규모□를 분석해 보 면 모두 자기 자본의 400%이상씩을 융자받아서 하고 있다. 지방자치단체는 사회간접자본 투자라든지 투자적 성격을 갖는 재정지출에 경상비로 충당을 할 수가 있는데 이것은 잘못된 것이다. 외국의 경우도 지방자치단체의 투자적 성격의 지출은 전부 지방채를 발행해서 하도록 되어 있다.

문제는 우리 나라의 지방채가 지나치게 중앙정부의 간섭을 받고 있을 뿐만 아니라 국내 금리 시장이 대단히 높다는 데에 있다. 앞으로 금융시장이 개방되면 외국 금융시장에 나가 싼 금리, 유리한 조건의 돈을 빌려다가 지역개발, 특별히 사회간접시설확충에 쓸 수 있도록  재량권을 부여해야 한다.

지방자치의 재정권을 강화하는 또 하나의 방법은 지방세를 부과하는 데 있어서 세율과 세목을 중앙정부에서 획일적으로 전국적으로 동일하게 결정할 것이 아니라 지방자치단체에서 자율적으로 결정하도록 해야 한다는 것이다. 단 세율의 상한선과 하한선만 중앙정부에서 결정하도록 함으로써 지역경제와 재정적 수요에 따라서 자율적으로 결정할 수 있어야 한다

마. 지방의회의 권한 강화

지방의회의 위상을 정립하고 기능을 강화해야 한다. 지방자치단체의 정책결정시 중추적인 역할을 하고 그것이 얼마나 충실히 집행되었는지를 감시하는 역할을 하는 의회의 기능은 대단히 중요하다. 지방의회의 권한을 강화하고, 감시감독권한을 강화함으로써 지방자치단체장과 지방의회간의 견제와 균형을 통해서 지방행정의 민주화에 기여할 수 있도록 해야 할 것이다.

바. 지방공무원의 위상 제고

지방공무원제도의 개선도 필요하다. 일선 지방행정을 담당하는 지방공무원은 지방자치의 역군이 되어야 한다. 필요한 권한과 보수, 교육, 전문성을 길러주어야 한다. 그런데 현재 중요한 직급을 전부 국가 공무원이 점유하고 있는 실정이다. 중앙과 지방간의 공무원의 차별대우는 있어서는 안 된다. 공무원의 직급이라는 것은 모름지기 그 업무의 난이도와 책임성에 의해서 결정되는 것이다. 직급의 재조정이 있어야 할 것이다.

지방자치단체의 공무원의 직급을 상향조정하고 모든 지방자치단체의 공무원은 지방공무원화해서 지방자치단체가 정하는 조례에 의해서 인사행정을 할 수 있는 권한을 지방에 부여해야 한다

지방자치는 그 지역사람들이 그 지역의 공통된 문제들을 스스로 해결하기 위해서 힘을 모아서 공동체를 이루어나간다는 기본취지에 충실할 수 있도록 지방공무원제도는 개편되어야 한다.

국가는 지방자치단체간의 인사적체를 해소하기 위해 지방공무원 내지 국가공무원의 인사교류법이라는 것을 만들고, 미국이나 독일, 영국, 일본에서와 마찬가지로 각 지역으로 전근할 수가 있도록 해야 한다. 그것은 중앙에서 하는 것이 아니라 직원을 받아들인 단체에서 모셔 가는 것이다. 이렇게 해서 인사교류가 이루어지게 된다. 과거에 있던 경력과 직급이 모두 고려되어지는 횡적인 교류가 되어야 한다.

사. 지방언론

지방언론이 제자리를 잡아야 한다. 오늘날 행정에 있어서 가장 중요한 문제는 홍보다. 홍보란 있는 그대로를 알리는 일을 말한다. 이것은 비관청인 언론기관이 객관적이고, 공정하고 형평성 있게 전달할 책임이 있다. 주민의 협조를 도모하고 경각심을 불러일으키는 역할을 한다.

언론이 하루빨리 제자리를 잡아서 지방자치를 함에 있어서 그 지역사회의 주민들의 공동체 의식과 책임의식을 함양하는 방향으로 방향을 잡을 때 올바른 지방자치의 발전이 있을 것이다. 이러한 과제들이 현재 우리들 앞에 놓여있다.

앞으로 지방자치가 잘 되기 위해서는 지방자치의 권능을 부여하는  지방자치법이 개정되어야 하고, 지역이기주의를 극복하는 지역공동체의 자치의식이 생겨나야 하며, 중앙과 지방간, 그리고 지방과 지방간의 행정사무의 배분이 이루어져야 한다. 중앙과 지방간의 재원배분이 이루어져서 최저한도의 행정서비스를 전국 어디에서나 맛볼 수 있도록 하는 형평 있는 재원배분이 있어야 한다.

지방의회의 기능을 강화하고 위상을 정상화시킴으로써 지방의회의 정책결정 및 견제자의 역할을 제대로 할 수 있어야 하고, 공무원제도를 개선해서 우수한 인력이 지방공무원으로 지원할 수 있도록 하여야 하며 지방언론이 제자리를 잡아야 한다. 이러한 일곱 가지의 지방자치단체의 과제를 놓고 볼 때 지난 100일 동안 우리 지방자치단체는 어떤 업적을 남겼는지를 알아보고자 한다.

2. 지방자치단체의 평가기준

그렇다면 무슨 기준으로 평가를 할 것인가. 지방자치법 제2조를 보면 지방자치의 평가기준은 두 가지로 나와 있다. 첫째 지방행정의 민주성, 둘째 지방행정의 능률성이다. 지방행정은 행정의 민주성과 능률성을 어떻게 잘 조화시키느냐가 지방자치의 성공의 비결이다. 지방행정의 민주성을 희생해도 안되고, 능률성을 희생시켜서도 안 된다. 어떻게 하면 두 가지를 잘 살리면서 조화시키느냐가 문제다. 이것이 잘 되어질 때 지방자치는 성공할 수가 있을 것이다.

가. 민주성

(1) 지방행정의 절차적 민주성

지방행정의 민주성이란 첫째, 열린 행정을 말한다. 열린 행정이란 우선 지방행정정보가 공개되어야 한다. 장성군의 모든 문제는 장성군민 모두의 문제다. 이 문제를 밀실에서 결정해야 할 이유는 없다. 국가안보와 사생활에 관한 사항을 제외한 모든 행정은 언제든지 공개되어야 한다는 것이 민주사회의 기본 요건이다. 공개행정을 하면 부담이 없어진다. 알고 싶어하는 사람이 있으면 언제든지 알려주어야 하는 것이다. 감사에 떳떳한 행정을 해야 한다.

지방행정에서 가장 중요한 것 중의 하나는 정보의 부족을 들 수 있다. 되는 일과 안 되는 일에 대한 정보를 주민들에게 숙지시키는 것이 우리 지방자치단체에서 가장 중요한 일이라고 생각한다. 무슨 권한을 가지고 있고 어떤 일은 이 부서에서 하고, 무슨 일은 할 수가 없는 지 등에 대해 군민들이 알 수 있어야 한다. 그렇게 되면 많은 양의 행정사무가 축소될 것이다.

또 열린 행정이라는 것은 결정권자에게 얼마만큼 가까이 접근할 수 있는가 하는 것이다. 주민이 일정한 수속과 절차를 밟으면 결정권자에게 접근할 수 있도록 기회를 마련해 주어야 한다. 벽이 없어야 하며, 이것은 제도적으로 보장되어야 한다. 지방자치의 절반은 주민들과의 대화를 통한 이해에서 출발한다. 정보를 공개하고, 접근이 가능한 열린 행정을 구현하여야 한다.

지방행정의 절차적 민주성은 또 주민위주의 행정을 해야 한다는 데서 찾아볼 수 있다. 백화점의 경우 소비자들은 그곳의 친절도에 따라서 결정한다. 그러나 공공행정은 불행하게도 경쟁자가 없는 독점사업이다. 이것은 오직 선거를 통한 처벌이 있을 뿐이다.

공무원이나 관청 편의가 아닌 주민의 편의를 최고로 여기고, 주민을 우리의 고객으로 여기는 행정을 해야 한다. 이것은 중앙뿐만 아니라 우리 군, 도 단위에서도 얼마든지 개선할 수 있는 것이다. 우리의 의식을 바꿔야 한다. 행정의 목적은 무엇인가. 일을 하기 위해서 행정은 수단에 불과할 뿐이다. 결코 목적이 아니다.

지방행정의 절차적 민주성이라고 하는 것은 지방행정에 있어서의 참여의 기회를 실질적으로 넓히는 것이기도 하다. 군의 살림에 대해 주민들이 관심과 애착과 책임감을 가지고 지역사회의 정책결정에 참여할 수 있도록 하는 기회가 확대되어야 한다. 중요한 정책을 결정할 때는 공청회를 개최하여 모든 의견을 수렴해야 한다.

일본 나리따 공항 사업은 15년이 소요되었다. 주민들을 설득하기 위해 전 세계를 누비며 나리따의 지역적인 여건과 제반사항의 유리함을 납득시켰다. 자기가 참여한 결정, 그 결정 결과는 본인이 반대하지만, 그 참여의 과정이 합법적이고 민주적이었다면 어떤 주민이 그 사업을 반대하겠는가.

그것은 다수결의 원칙을 존중하는 민주주의다. 개인의 이익에는 반하더라도 전체의 이익에 옳다고 하면 자기가 승복할 수밖에 없는 것이 민주주이다. 이런 의미에서 우리 지방행정은 정책결정에 있어서의 참여의 기회를 이론적으로만 확대할 것이 아니라 실질적으로 확대해야 하는 것이 대단히 중요하다.     밀실행정은 불신과 반감을 사게 된다. 지방자치를 실시하고 민주주의를 실시하는 마당에서 우리가 뽑은 군수, 지방의원, 우리가 살아가는 공무원들이 이해하는 군청의 일을 맹목적으로 반대할 이유가 하나도 없다.

이젠 행정부 자체가 문호를 개방해서 마음을 열고 정책결정에 모든 주민이 할 일을 다 하도록 하며, 동시에 장기적인 안목으로 신중하게 결정하는 것이 민주적 지방행정이다.

지방의회와 집행부의 관계를 보자. 우리 나라 지방자치법은 기관분리형이라는 것을 만들었다. 단체장과 의회를 따로 선출하여 견제와 균형의 원리를 통해 민주행정을 실현하기 위한 우리 나라 지방자치법의 기본정신이 얼마나 잘 구현되는지가 지방행정의 성공여부를 판가름하는 관건이 될 것이다.

권력의 집중에서 야기되는 피해를 방지하고, 성실한 업무수행을 통해 주민대표자로서의 역할을 충실히 이행할 때 비로소 주민을 위한, 주민자치행정 구현이 가능할 것이다.

(2) 지방행정의 본질적 민주성

지방행정의 본질적인 민주성에 대해서 살펴보자. 지방의 모든 행정행위는 주민을 위한 것이어야 하고, 융통성 없는 비경제적 행정은 21세기 지방행정의 성공으로 이어질 수 없다. 겸손한 자세로 주민과 전문가 등의 의견을 청취하고 주민의사를 충분히 반영하여 □주민을 위한 사업□을 시행하여야 한다.

나. 능률성

(1) 생산성

민주성 다음으로 능률성을 살펴보자. 첫째, 생산성을 들 수 있다. 방대하고 복잡한 계층구조를 진단하여 중간계층을 최소화하여 단층구조화하고, 이를 통해 소요경비 이외의 경비지출로 인한 지나친 예산낭비를 지양해야 한다.

또한, 인력에 직책을 부여하던 과거의 행정방식을 탈피하여 점진적인 인력 감원정책을 시행하고 행정인력의 실제 수요량을 파악, 필요한 인력을 확보하는 등 실적주의에 기초한 인사행정을 실현해야 한다. 무사안일화를 초래하는 연공서열에 의한 인사가 아니라 행정의 생산성을 향상시킬 수 있는 인사를 실시하여 인사의 공정성을 확보하고 필요한 인력을 제때에 활용할 수 있도록 해야 할 것이다.

행정절차와 서류양식을 간소화하여 행정거리를 단축시키는 것 또한 필요하다. 하급행정기관을 불신하고, 감시·감독하는 풍토는 식민 행정의 잔재이자 고질적인 행정의 모순으로, 여기에서 야기되는 복잡한 절차와 서류는 국제적인 교류가 빈번하게 이루어지는 현실에서 결과적으로 국제경쟁력 약화를 초래하므로, 정책결정자와 집행자간의 거리, 즉 행정거리의 단축을 통해 생산성을 향상시켜야 한다.

과감한 권한 이양을 통해 모든 사람이 책임을 갖고 업무를 처리할 수 있는 분위기를 조성해야 하며, 행정실명제를 통한 주민위주의 행정이 실현되어야 한다. 현재 우리 행정기관의 계층도를 보면 중간관리층이 너무 많다. 기업체의 계층도에서 하부 생산계층의 숫자가 많은 것과 대조적이다.

(2) 효과성

둘째, 효과성을 들 수 있다. 지방자치단체의 장기적인 목표를 수립하고 반드시 그 결과를 평가하여야 한다. 객관적 지표에 의해 전년도 결과를 평가한 후 그 성과가 장기적인 목표달성에 얼마나 기여했는지를 분석하고 그 기여도에 따라 예산을 편성하여야 한다. 기업체의 손익계산제도를 지방정부에 도입하는 방법도 효과적일 것이다.

한편 예산제도를 살펴보면 계속비 제도가 있음에도 불구하고 평균 이월금이 30%에 달한다는 것은 능률적이지 못한 행정이라 볼 수 있다. 수익자 부담원칙에 따라 집행된다 할지라도 세금에 포함되지 않는 사용료나 수수료 등은 그 요금을 현실화하는 정책이 마련되어야 한다. □지방재정확충 방안 10개년 계획□등과 같은 중장기 재정계획을 수립하고, 이에 기초하여 연도별 예산을 편성하여야 한다. 전년도 답습주의에 의해 책정되는 예산을 성과예산이나 영기준예산으로 작성하는 방안도 강구해 볼 만한 것이다