제62회 / 21세기 장성 아카데미

우리農業과 農村을 어떻게 살릴 것인가

金 成 勳 박사

- 중앙대 산업경제과 -

· 1939년생

· 1963년 서울대 농업경제학과 졸업

· 1971년 美 하와이대 자원경제학 박사

· 1965∼76년 전남대 교수

· 1976∼현재 중앙대 산업경제과 교수(사회개발대학원장,

산업대학장, 동북아연구소장 역임)

· 1983∼86년 UN국제식량농업기구 아·태지역 경제책임자 겸        아시아농업금융기구 사무총장

· 1994년 농어촌발전위원회 위원, 농경심의회 위원

· 1991∼현재 경실련 지도위원, 상집위원, 농업개혁 위원장,

통일협회 운영위원장 역임

· 1992∼93년 우리쌀 지키기 범국민대책회의 상임집행위원장

· 1990∼현재 중국 북경대학, 길림대학, 캐나다 UBC대학 초빙

교수 역임

· 1989∼현재 한국 북방경제학회, 한국농업경제학회,

국제농업경제학회, 한국섬학회 회장 역임

<共著> □한국농업 이 길로 가야 한다.□, □우리 쌀 어떻게 지킬 것

인가□, □WTO와 한국농업□, □동북아 경제권□,

□장보고 해양 경영사연구□, □남북경협의 현장□

우리 農業과 農村을 어떻게 살릴 것인가

- 한국 농업의 새로운 틀 -

1. WTO와 농업개혁 방향

2. 지방자치단체와 농민(생산자)조직의 역할

3. 21세기의 새로운 농민像

1. 머리말

세계 각국은 바야흐로 개방체제에서 국가 이익을 최대로 키우고 다른 한편, 자국 농업을 지키기 위해 적극적으로 농업정책을 보강하고 있다. 미국은 농업부문을 중요 국가전략부문으로 지정하고 5년내 50% 이상의 수출을 확대하고 한국 등 거대성장시장국가들(BEMS)에 대해 집중 공략할 계획을 세우고 있다.  예컨대 미국무성이 □96년 1월에 배포한 □96년 국별 상업환경 지침서□ 는 한국이 농산품 분야의 4번째 큰 시장으로서 앞으로도 쇠고기, 돼지고기, 닭고기, 낙농제품, 감귤류, 과일쥬스, 수산물 등 먹는 장사가 아주 유망하다고 적시  하고 있다.

WTO 체제하의 농업·농정 변화는 한 마디로 말해 □국제경쟁력□ 강화이다.  UR타결에 즈음해 캐나다 농무성이 입안하여 각 지역 농업생산자의 동의와 참여를 구하고 있는 『未來 캐나다 농업산업의 비전과 방향』을 요약하면, ① 농가소득(재정) 안정과 ② 환경적인 지속가능성, 그리고 ③ 안전하고 품질이 좋은 식품공급으로 농촌 지역사회의 삶의 질을 높이고 모든 캐나다 국민의 복지를 향상시키자는 내용이다. 캐나다 농업 및 식품 산업을 성장과 일터   그리고 안보를 성취하는 캐나다 주도산업으로 키워, 서기 2000년엔 200억달러의 수출목표를 달성하겠다는 의욕적인 계획도 포함하고 있다. 그 주요 수단은 시장경쟁력 강화, 농가 경제안정 등으로 요약된다. 캐나다 정부의 농가 및 농업 지원 종류와 규모는 EU에 버금간 정도로 적극적이며 직접적이다.

UR 협정상의 녹색 조항(지원)과 구미 각국의 농업지원정책에 접근시키고, WTO이행법의 시행령을 조속히 제정 실시하며 친환경적인 농법과 지방 차원의 생산자 자구활동을 지원해야 한다. 가격기구를 해치지 않는 방식의 직접 농가지원을 강화하는 조치들이 그 예이다. 특히 지방자치단체와 생산자조직에   각종 농업 농촌개발 예산을 이양하여 각 지방 실정에 맞게 자율적으로 농정을 펴나가도록 하되, 중앙정부는 간접적으로 농업을 지원할 수 있는 수단을 동원하는 조치들이 가능하다.

국제경쟁력은 가격경쟁력과 비가격경쟁력이라는 두 측면이 있다. 가격경쟁력은 규모화와 생산기반 확충, 구조개선, 그리고 과학기술 및 경영혁신에 의해 성취된다. 이 점에 있어 우리 나라와 같이 인구가 조밀하고 경지면적이 적은 개발도상국가는 대단히 불리하다. 선진국에 비해 물리적인 비용과 하부구조 조건면에서 태생적으로 큰 차이가 존재하기 때문이다. 그렇다고 가격경쟁력 향상을 위한 노력을 잠시라도 포기 할 수 없는 것이 오늘날 긴박한 국제경쟁의 냉엄한 현실이다.

다른 한편, 비가격 경쟁력은 품질, 안전성, 유통조건 그리고 환경생태계의 영향 등을 고려한 비가격 측면의 차별화에 의해 진작된다. 이미 앨빈 토플러(Alvin Topler)가 그의 명저, □제3의 물결(The Third Wave)□에서 강조한 바 있듯이 산업사회에 있어서 개성적인 수요 특성을 반영한 □다품종 소량□ 생산/수요체계는 바로 비가격경쟁력의 중요성을 간접으로 시사하는 말이다. 맛도 좋고, 향기도 뛰어나며, 모양 색깔도 아름다우며, 신체적, 사회적 건강에 안전한 식품의 소비시대가 바야흐로 우리 지구촌에 활짝 열리지 시작했음을 뜻한다.

이 지구상 수많은 나라가, 특히 아시아 국가들의 대부분이 수천년동안 협소한 경지면적의 전통농업을 가지고 과다한 인구를 포용해 왔다. 그러나 이제 WTO 체제하에서 이들 나라의 전통농업들은 가격경쟁력의 불리성으로 인해 시장생산체제에 중대한 위기를 맞고 있다. 개방화 국제화 시대에 이들 전통 농업들이 살아남기 위해서는 국내외 환경변화에 능동적으로 적응해야 하며 어떤 형태로든 경쟁력을 높여야 □해볼만한 농업□과 쾌적한 삶의 터를 가꿀 수 있다. 이 같은 변화된 국내외 농업환경에 적절히 대응하기 위하여는 이제까지의 농업관 중 몇 가지 잘못된 또는 화석화된 농업에 대한 기본인식이 전환되어야 한다.

그 첫째가 농업의 기본가치를 단순히 식량(농축산물)과 섬유자원을 공급  하는 한낱 산업적 측면만 강조해 온 평면적인 사고방식의 전환이다.

둘째, 농업을 맹목적으로 생산량을 높이려는 증산 위주로 평가해 온 이른바 경제적 효율(efficiency)주의의 모순이다. 이 과정에서 농가 경제 안정과 농민 생산자의 사회적 지위향상에 실패함으로서 사람(후계자) 및 농촌 지역사회  육성이 소홀히 취급됐다.

셋째, 농업을 단순히 작물을 재배하고 가축을 사양하는 1차산업(primary industry)으로만 인식하고 그에 따라 농민생산자(농업인)를 1차산업 종사자로 안주시켜 농축산물의 유통, 저장, 가공 및 생산자재산업분야에의 참여를 소홀히 해 온 잘못이 시정되어야 한다.

넷째, 경쟁력 향상 문제를 규모의 크기(size of farm)에 의해서 좌우되는 것으로만 인식해 온 비현실적 접근방법과, 기본적으로 지역과 지방적인 농업  문제를 중앙단위에서 좌지우지해온 권위주의적 자세가 반성되어야 한다.

다섯째, 농업 및 식량 문제를 남한내부의 문제로만 좁게 인식해 온 접근방식이 전환되어야 한다.

2. 한국 농업의 비전 : 농정의 새 파라다임

이 같은 과제를 해결함에 있어 우리는 국·내외 경제사회 여건의 변화에 상응하는 새로운 농업관과 새로운 농정 파라다임이 요구된다. 그것은 다름 아닌 ⅰ)농업의 공익적 가치에 대한 재인식과 ⅱ) 가족농 중심의 환경친화형 지속 가능한 농업의 육성, ⅲ) 농업의 영역확대와 새 부가가치 실현, ⅳ) 지방자치단체 등의 자율농정 전개, 그리고 ⅴ) 통일에 대비한 농업 등이다.

가. 농업의 본질적 가치에 대한 재인식

지구상에 인류가 생성된 이래 농업이 수행해 온 기본적인 역할과 공익적 기능은 다양하다. 식량의 안정적인 생산, 안전한 식료품의 공급, 자연환경의 지속성 보전, 그리고 사회적, 문화적 전통의 유지 발전 등이 그 대표적인   공익적 가치이다. 전체 경제 및 인구 구성면에서 미미한 역할밖에 차지하지 못하는 농업, 농민에 대하여 선진국들이 무엇 때문에 그처럼 막대한 정책   (예산)지원을 퍼붓고 있는가에 대한 해답이 바로 위에 밝힌 농업의 다양한  비교역적 기능(Non-trade concerns), 즉 공익적 가치 때문인 것이다.

이제 식량 자급률이 28%선인 우리 나라의 농수산물 수입자유화율은 □95년의 96%선에서 1997년이면 거의 完全개방된다. 1980년대에의 연평균 34만 명의 이농 행렬은 앞으로 더욱 가속화될 것이고 그로 인한 도시투자비의 증가는 농민을 지금대로 농업에 붙들어 놓은 대가(현행수준의 농업투자)보다 1인당 7배 이상이 소요되고 있다. 거시적 국민경제 손익을 따져 보아도 이제는 농업에 대한 정책 지원이 더 경제적이라는 계산이 나온다.

그리하여 WTO 체제하의 새 농정은 1) 농업을 단순히 교역대상의 상품만을 생산, 공급하는 무역적인 개념으로 접근할 것인가, 아니면 2) 농업의 비 교역적 공익기능(Non-trade concerns)을 중시하는 환경 보존적 입장을 취할 것인가의 갈림길에 서있다. 그리고 국제 경쟁력 강화문제도 단순히 가격 및 생산비를 낮추는 정책에 치중할 것인지, 또는 한국 특유의 품질, 안전성 그리고 유통 및 가공 조건의 특수화에 주력할 것인지 결단해야 한다.

이는 구태여 정책당국에 해답을 구할 사안이 아니다. 농업이란 예나 지금 이나 하늘(天時)과 땅(地利)과 사람(人間)이 한데 어울려 살려가야 할 生命산업이기 때문이다. 농업은 비단 생명을 창조하는데 만 그치지 않고, 자원을 재생하고 재활용시키는 자연생태계의 순환유지기능을 보유하고 있다.

농촌진흥청 산하 □농업기술연구소□의 연구결과에 의하면 우리 나라의 총 131만 정보의 논에서 약 7조원의 쌀생산 이외에 다음과 같은 공익적 가치를 생산해 내고 있음이 밝혀졌다. 첫째, 양질의 지하수를 함양한다. 벼농사를 지으면서 땅속으로 스며들어가는 수량은 연간 350억톤이나 된다고 한다. 이중 192억톤(55%)은 하천으로 유입되고, 나머지 158억톤(45%)은 지하수로 저장된다. 지하수로 저장된 물량은 우리 나라 전국민이 1년간 상용하는 수도물량(58억톤)의 무려 2.7배에 해당하는 수자원이다. 국내 최대 다목적댐인 소양호의 유효저수량보다 물경 8.3배나 많은 수량인 셈이다. 이만한 크기의 댐을 건설하려면 최소 65조원이 소요된다. 전국의 논이 함양해 주는 지하수는 오염도 아주  적다. 일반적으로 오염수의 주성분인 질소와 인산물질들은 그것이 논에 머무는 동안 벼와 토양에 의해 정화되어 버리기 때문이다.

뿐만 아니라 전국의 벼논은 6-8월중 아시아 몬순지대의 집중호우기에 약 36억톤의 유효저수량을 담고 있어 우리 나라 6대 댐의 총저수량의 2.4배를   저수해 준다. 이른바 홍수조절효과가 약 17조원에 해당한다. 그리고 벼는   지구상에 생존하는 식물중 단위면적당 가장 많은 산소를 공급하고 가장 많은 탄산가스를 흡수한다. 캘리포니아주 당국의 발표에 의하면 벼농사는 1에이커당 185만 갤런의 산소를 공급하고 186만 갤런의 탄산가스를 흡수한다. 이를 우리 전체 논농사에 적용할 경우 연간 무려 1,230만 톤의 산소를 생산한다. 시판 산소가격(Kg당 430원)을 기준으로 이는 약 5조3천억 원에 해당한다.

다른 한편, 자연 강우로 인해 유실된 토양을 벼논이 보존해 주는 연간 토양유실 방지량은 무려 2천6백만 톤이나 된다고 한다. 이를 객토로 환원했다고  가정할 경우 이론적인 가치가 대충 2천1백억 원이라고 한다. 요약컨대 우리  나라 쌀 생산이 연간 약 7조원 안팎임에 비추어 볼 때 벼농사가 우리에게 가져다주는 쌀 상품가치 以外의 지하수 함양, 대기정화, 홍수조절기능 등 공익적 기능은 가히 천문학적이다. 농업기술연구소의 연구결과를 돈으로 계산해 보면 벼농사의 공익적 가치는 대충 93조원에 해당한다.

농업, 농촌이 우리 모두에게 베풀어주는 □보이지 않는 혜택□은 이에만 그치지 않는다. 아름다운 강산과 경관, 그리고 산하에 그윽한 맑은 공기, 깨끗한 물, 산천초목이 우려내는 향기는 저절로 인심을 순화시키고 고향을 사랑하게 만들며 나라와 겨레를 떠받들게 한다. 진정한 애국심은 고향(농촌)사랑에서 시작한다는 것은 널리 알려진 정설이다. 지난 5천여년 우리 역사를 보더라도 나라의 명운이 위태로울 때마다 사직을 지키고자 일어선 사람들은 다름 아닌 민초 농민들이었다. 이렇듯 농업은 자연과 인간을 하나로 조화시키며, 여러 가지 공익적인 기능을 수행하고 있다. 그렇기 때문에 농업은 국토의 정원사로서,  지역사회 문화 전통의 보존자로서, 그리고 환경생태계의 파수꾼으로서 그   본질적 가치의 중요성은 아무리 강조해도 지나치다 할 수 없는 것이다.

나. 지속 가능한 농업 : 대안적인 생명산업

유엔의 환경과 개발에 관한 세계위원회(WCED)는 1987년 제8차 위원회에서 □우리들의 공동 미래□라는 보고서를 통해 □지속 가능한 발전(sustainable development)"이라는 개념을 공식으로 제기하였다. 경제발전문제와 환경문제를 통합하여 접근한 문자 그대로 새로운 시도였다. 빈곤은 지구 환경문제의 원인이기도 하지만, 그 결과이기도 하다는 宣言은 경제·사회문제와 환경문제를 서로 분리해 다루어서는 아니 됨을 극명하게 시사해준다.

그 중에서 농업문제는 오랜 기간동안 무조건 식량 및 섬유원료의 생산원천으로만 여겨져 왔다. 그러나 최근 농산물 수출국들이 주도하는 대량 과잉생산체제의 영농방식은 세계 농산물 무역구조의 혼란과 더불어 자원의 소실, 환경오염, 그리고 환경파괴를 초래한다는 점이 크게 대두되고 있다. Green Round 등 앞으로 이에 대한 국제적 조처의 필요성이 환기되고 있다. 그것은 다름  아닌 □지속 가능한 농업(sustainable agriculture)" 개념의 등장인 것이다. 지속 가능한 농업은 환경보전적 기술측면만이 아니라, 사회적 경제적 측면의 농촌, 농민 문제의 중요성을 동시에 강조하고 있다. 즉 지역자립을 위한 행정권력의 분산, 지역중심의 환경관리, 농촌 지역사회의 활성화, 그리고 가족농의 보호 육성 등이 그 예이다.

국제 소비자기구(IOCU)도 □녹색 소비자(Green Consumer)"의 개념 아래  식품의 안전성과 건강 및 농약 문제 차원에서 지속 가능한 농업의 장려를   적극 지지하고 나섰다.  자연 파괴적이고 자원 고갈적인 방식의 대량농업시스템으로는 장기적으로 지구촌의 인류가 지속되기 어렵다는데 세계 여론은 방향을 잡아가고 있다. 경제성장과 소득분배 및 환경보전 등을 조화하는 새로운 과제로서 지속 가능한 농업 개념이 크게 주목받기에 이른 것이다. 이 개념의 중심부분은 가족농(family farming)과 그 단체활동(group farming)이라는데 있다. 이제까지의 대형 기업농에 의한 대량생산체제(corporate farming system)와는 명백히 구별되는 개념이다.

그 결과 세계 도처에서는 지금 자원의 재생산성과 재활용을 가능케 하고 농약과 화학비료의 투입량을 최소한도로 억제하며 지역자원과 환경을 보전하면서, 장기적으로 일정한 생산력과 수익성을 확보하고, 안전한 식품생산에 기여코자 하는 새로운 농법 체계가 광범위하게 권장되고 있다. 미국의 이른바 저투입농법(Low Input Sustainable Agriculture : LISA), EC의 조건불리지역을 중심으로 하는 조방화농법과 환경특구(Environmentally Special Area : ESA)농법, 그리고 일본의 SAYURI(Sustainable Agriculture Yield Under Reasonable Input)농법 등이 그것이다.

이들 환경친화형 농법의 기본 파라다임은 단기적인 것이 아닌 장기적인 이익 추구, 경제개발과 환경지속성의 균형, 단작 중심이 아닌 순환적 종합농업체계, 생태계 메카니즘을 활용한 고도의 농업기술(예, 유기농법)등의 개발이다. 여기에는 언제나 가족농의 사회경제적 연대활동과 농업인, 즉 인적자본(human capital)의 꾸준한 육성이 전제되고 있다. 저투입 영농체계와 환경생태계 및 사회경제적 환경의 조화를 바탕으로 자연과 인간이 하나됨을 목적으로 하는 환경보전형 농업은 이제 국제적 보편성을 띄기 시작했다.

이제 우리가 사는 이 땅에서도 자연과 인간이 다시 하나로 태어나야 한다.  과학과 기술의 발달이 인간과 자연을 공존 공영시키는 방향으로 개발되고   활용되어야 할 때이다. 약육강식, 무한경쟁의 WTO 체제하에서 한국적 소농이 살아남는 길은 다름 아닌 환경친화형 농업이기도 하기 때문이다. 자연생태계의 재생, 재활용의 메카니즘을 활용한 저공해 유기농법의 개발 보급이 확고한 터전을 잡아갈 수 있도록 생산자, 소비자, 정부의 3위일체적 노력이 필요하다. 그런데 저투입 영농체계와 사회경제적 환경의 조화를 바탕으로 자연과 인간이 하나가 되어야 하는 농업은 바로 가족농의 몫이다.

여기에 국제화 개방화 시대를 맞아 위기를 맞고 있는 21세기 우리 나라 소농 가족 농업이 역설적으로 새로이 명맥을 보존하고 발전할 수 있는 계기가   생성되고 있는 것이다. 소규모 가족농이 대다수를 이루고 있기 때문에 오히려 그 장점을 살려 우리 농업은 환경 우호적인 농법을 통해 생산자는 소비자들의 건강과 생명을 보호하고, 소비자들은 이 같은 농산물의 애용을 통해 생산농민들의 생활을 보장하는 새 기원을 열 수 있는 것이다. 흙도 살리고, 물도 살리며, 공기도 살리는, 그리하여 하늘과 땅과 사람(생산자, 소비자)을 모두 살리는 새 농업의 □신세계□를 여는 것이 21세기 한국 농업이 당면한 길이다. 이 길만이 치열한 경쟁의 WTO 체제하에서 한국적 소규모 가족농이 살아 남는 길이다. 농업을 단순히 교역대상의 □상품□만을 생산 공급하는 기업 개념으로 보는 시각은 이제 고별할 때이다.

다. 농업의 영역확대와 새 부가가치 실현 : 유통·저장·가공업 등

Agribusiness의 농민 주도

농업은 상공업과는 달리 그 자체에 자연적, 기술적, 경제적 제약성을 내포하고 있기 때문에 어느 나라 어느 시대건 경제체제의 형태에 관계없이 선의의 공공적 지원이 불가피하다. 농업은 하늘(天時)과 땅(地利·水利)과 인간 (協同)이 한데 어울려 원초적인 유기물을 창조해내는 유일한 생명산업이며, 사회집단 - 그것이 국가이든 지역공동체이든 - 을 유지 발전함에 있어서 최소기본조건(national minimum requirements)을 형성하기 때문이다.

그렇기 때문에 토지가 협소한 인구과밀국가일수록 정부가 앞장서 생산기반의 확충, 생산성향상, 생산비절감 등 가격경쟁력 향상 정책에 역점을 두어 왔다. 다른 한편, 생산경영규모가 근본적으로 영세한 약점을 보완하기 위해   유통(저장, 가공, 판매)과정에서 발생하는 부가가치를 농민의 제 2소득원이  되도록 농업관련산업(agribusiness)분야를 중점 개발하고 농민의 참여 폭을 최대로 뒷받침하고 있다. 네덜란드, 스위스, 덴마크, 이스라엘, 프랑스, 독일, 이태리, 일본 등 선진 농업국가들로부터 공통적으로 추출할 수 있는 교훈은 원래 농산물의 국제경쟁력이란 경지면적 및 생산조건에 의하여만 결정되는 것이 아니라, 오히려 생산물의 저장, 가공 및 유통조직의 다양화에 의해 결정된다는 사실이다. 이 경우 농업투자는 생산부문에 못지 않게 유통현대화에  집중되어야 한다. 그리고 그 투자 역시 재무적 수익성에 급급할 것이 아니라 사회적 기여도, 즉 국민 경제적 타당성에 근거하여야 한다.

그 동안 수출주도의 산업화시책에 묻혀 정부투자대상에서 소외되어 오던 우리 나라 농업부문은 자생력을 미처 갖추지 못한 채 지금 대내적으로는 상업농화, 대외적으로는 수입개방이라는 두 장벽에 끼여 성장과 운신의 폭이 극도로  제약받고 있다. 문제는 현단계 상업농화(시장판매지향) 및 국제화(시장개방) 과정에서 어떻게 해야 우리 농업이 구조적으로 국제경쟁력을 배양할 수 있을 것이냐에 달려 있다.

농업부문내에서의 그 대안은 일응 농업구조개선과 유통개선에서 밖에 찾을 수 없다. 이중 구조개선사업은 막대한 투자자금수요에도 불구하고 오랜 기간이 소요되고 한국적 소농구조 자체에 구조조정의 한계가 내재해 있음이 문제  이다. 농지가격이 선진국에 비해 50∼150배나 비싸기 때문이다. 반면 유통  구조개선은 단기적으로 상업적 농업의 可視的인 소득증대효과를 가져다 줄 뿐만 아니라 장기적으로는 농업구조 조정사업에 적극적인 보완효과를 추가한다는 이점이 있다.

상업적 영농이란 따지고 보면 유통과정에서 판정이 나며, 대외경쟁력 강화 역시 유통과정에서 생성되고 소멸되기도 한다. 상업적 농업의 성패를 좌우  하는 가격문제 역시 이제는 가격수준(price level)의 높고 낮음의 문제라기  보다는 가격체계의 신뢰성(dependability)이 더 중요하다. 그렇기 때문에 유통구조개선은 아주 중요하다. 수입농산물에 대한 가장 효과적인 대응방안 역시 품질과 안전성, 그리고 유통방법 및 유통조건의 경쟁에서 이기는 길이다.

이상과 같은 국내외적 요인은 우루과이 라운드 협상 타결후 우리 나라 농업문제의 질곡을 적극적으로 타결함에 있어 상업적 농업생산 체제정비 확충과 총체적인 유통구조개선의 필요성이 그 어느 때보다도 절실함을 정당화시켜 주고 있다. 새로운 농업발전전략을 수립하기 위해서는 무엇보다도 먼저 이제까지의 고루한 농업관을 새로이 정립해야 한다. 전통적으로 농업을 생산활동만으로 규정하던 농업관련 교과서도 다시 쓰여져야 한다. 1차산업적인 농업생산활동만을 마치 농업의 고유한 범주로 해석해서는 시대착오이다. 농업을 1, 2, 3차산업이 복합된 1.5차산업으로 인식해야 한다. 실제 대부분의 농가  경영구조는 이 방향으로 점차 시장지향화하고 있다. 이 개념에 비추어 현대 농업은 반드시 저장, 보관, 가공, 판매, 유통업 그리고 생산자재산업 등이   포함된 복합개념으로 다루어져야 한다.

문제는 우리 나라 농업 관련기업들의 상당부분이 국내 농민, 농업과는 유리(enclave 현상)되어 외국의 자본과 원료농산물에 의존하거나 거꾸로 국내농업의 피폐화를 촉진시키는 네거티브(否)적 영향을 끼치고 있다는 점이다. 오히려 이 분야가 농민의 이익과는 반대방향에서 비농업자본에 의해 지배당하고   있는 경향마저 보이고 있다.

따라서 앞으로의 농정은 개별농민 또는 그 조직을 생산(영농)활동에만 안주시킬 것이 아니라 가급적 단체활동을 통해 앞서 설명한 구매, 판매, 저장, 가공 및 유통과정에 적극 참여케 해야 한다. 이로 인하여 영세한 규모의 1차산업적인 농업생산에서 부족한 농가소득을 2차·3차산업적인 유통, 저장, 가공과정에서 보강할 수 있도록 해야 한다. 또 이 과정에서 지역간, 시기별 생산조정 기능도 실효성 있게 수행할 수 있다. 이렇게 함으로써 유럽농민의 경우에서 보듯 한국농민의 사회적 지위도 어엿한 □산업경영인□ 즉, 현대적 농업인(agricultural entrepreneur)의 지위를 확보할 수 있다.  따라서 中央정부 이건, 지방정부 이건 농업정책방향과 담당기구 및 행정체제는 이 같은 새로이 확대된 유통, 가공 중심의 1.5차적 □농업산업□ 개념의 확산과 농민의 적극적 참여 정책에 기초하여 재정립되어야 한다.

지금까지는 생산농민 개개인이 좋은 품종으로 좋은 농산물을 생산하여   시장에 먼저 내다 팔면 이웃보다 더 많은 소득을 올릴 수가 있었다. 즉, 개별농민간의 경쟁체제의 영농방식이 지배적이었다. 그러나 상업농화시대의 농민은 생산기술 및 판매전략이 서로 비슷한 수준에 놓여있기 때문에 생산활동에서 따로 놀고 유통활동에서 서로 경쟁하게 되면 농민상호간에 손해만을 초래  하게 된다. 뿐만 아니라 소농경제의 모순을 해소하기 위해서는 빈약한 규모의 경제성(economy of scale)을 저장·가공·유통·자재생산 등에 그 영역을 확대함으로써 범위의 경제성(economy of scope)정책으로 보완하도록 해야 한다.

소규모 가족농 체제하에서는 마을, 리, 면, 군 등의 지역단위로 동일품목, 동일품종을 같은 시기에 함께 심고 가꾸어야 한다. 새로운 기술로, 보다 좋은 품질을 공동생산하고 등급 및 표준화 등도 공동으로 수행하며 지명 등 공동 상표가 붙은 지역특산품으로 만들어 농민 개개인의 경쟁이 아니라, 지역단위로 경쟁하는 지역적 전문농업체제가 이루어져야 한다. 즉, 농업경영 및 유통전략의 협동화를 지역단위 또는 품목별 단위로 전개함으로써 보다 좋은 농산품을 보다 높은 값을 받을 수 있는 경영체제로 발전될 수 있다. 개별 농가단위로 생산 및 유통에 참여할 경우라도 반드시 자기 고유의 상표나 라벨 또는 생산자 이름을 당당히 표시할 수 있어야 한다.

다만 상업농시대에 임하여 주의해야 할 사실은 비농민적 도시자본 또는  해외자본(초국경 다국적기업)에 의한 농업관련산업(Agri-business)의 독과점적 지배현상이다. 이들에 의한 저장, 가공, 유통부문에 대한 □수직적 통합(vertical integration) 현상□이 나타나고 생산활동마저 지배될 경우, 소규모 농업의 해외자본에의 예속화는 심화될 가능성이 높아진다. 물론 대기업이나 국제자본들이 식품산업분야에 참여하는 것을 막을 수는 없다. 다만 이와 함께 생산  농민(단체)이나 협동조합이 주도하는 순수 농민자본에 의한 농업 관련산업의 경쟁력이 확보되어야 농업생산부문의 세력균형이 이루어진다. 그래야만 상업농화도 촉진되고 농민생산자의 부가가치도 늘어날 수 있다. 바꾸어 말해, 저장, 보관, 가공, 수송산업이 농민이익 위주로 조직되어야 비로소 그로부터 발생하는 부가가치의 상당부분을 농민의 몫으로 얻을 수 있는 것이다. 요컨대, 소농경제하에서 한국농업이 살아 남으려면 무엇보다도 농민생산자들의 부가가치가 농산물 생산과정에서만이 아니라 유통, 저장, 가공, 무역 등 비생산분야에서도 크게 늘릴 수 있어야 농가경제 및 재정의 안정이 보장된다.

라. 지방자치단체와 생산자 조직에 의한 자율 농정

농업문제란 본질적으로 지역단위의 지방(local)문제이다. 대부분의 농업 대책도 지방의 특수성에 입각하여 입안되고 집행되어야 할 성질을 가지고 있다. 특히 기술적, 환경적인 생산활동은 다분히 지방적이다. 중요 농업대책의 성패 여부도 농민생산자의 참여와 조직화 정도에 달려 있다. 농업생산활동의 공동화와   판매유통 활동의 협동화가 그 좋은 예이다. 이에 따라 □95년 초 우리 정부는 □WTO 출범에 대비한 농정대책□을 발표하였다. WTO시대와 지방자치시대에 대비한 자율농정체제를 새로이 정립하자는 취지에서 다방면에 걸친 농정개혁 조치를 포함하고 있다. 그런데도 막상 반드시 포함되어야 할 UR협상 후속  조치는 빠져 있다.

이미 앞에서 설명한 바와 같이, 우리 국회는 1994년 12월 WTO가입에 대한 비준안을 통과시키면서, 모처럼 여야가 합의하여 별단의 법률로 □WTO 이행에 관한 특별법안□을 제정하였다. 미국, 유럽연합(EU), 카나다, 프랑스 등의 □UR 이행법안□ 내용보다는 훨씬 미약하고 간단하지만 그런 대로 UR이 허용하고 있는 국내 농업지원 및 보호정책을 조속히 제도화해 시행하도록 규정하고 있다. 동법안에 따르면 우리 정부도 UR 협정문상의 Green Light 조항에 따라 생산자에 대한 직접지불(Direct Payment), 식량안보 목적의 양곡수매  관리, 유통 및 판매촉진 지원, 낙후지역의 농민 소득 지지, 환경보전을 위한 보조지원 등 크게 보아 12분야에 걸쳐 정부지원이 가능하다. 그 핵심적인   논리가 바로 농민생산자들의 자율적인 참여를 전제로 하고 있다. 그런데도  아직 이를 시행하기 위한 구체적인 후속규정들이 정부의 농업대책에 포함돼 있지 않는 점이다.

이른바 자율농정이란 각종 농업 계획과 예산을 농민생산자의 자율적인   참여하에 집행하겠다는 것이다. 증산 위주의 농정 때는 중앙 단위의 국가계획이 그 나름대로의 가치와 존재 이유를 지녔으나, 상업화 국제화 시대의 농정은 이제 지방단위와 생산자 조직 중심으로 각기 특성에 따라 전개되어야 한다.  특히 UR 허용 지원조치들의 대부분이 지방단위, 생산자 조직 중심 또는 농민생산자들의 자율적인 참여를 전제로 삼고 있다는 점에서 WTO이행법의 후속 조치들이 빠진 대책은 그 의미가 반감된다.

UR 협정이 생산자 조직의 자구적인 농업활동과 지방자치단체에 의한 지역개발 활동에 대하여 비교적 관대하다는 사실에 주목할 때, 농업, 농촌, 농민을 살리기 위한 이들 지방단위의 각종 농업 지원활동이야말로 선진국 농업이  현재와 미래에 있어 여전히 번창하는 비결이라고 말해 과언이 아니다. 이들 나라는 대부분 일찍부터 지방자치활동이 활성화돼 있고 생산자단체 활동이 활발하다는 점이 특징이다. 따라서 우리의 WTO 농업대책 역시 이제까지의 중앙 중심의 기획, 예산 권한을 대폭 지방자치단체와 생산자조직에 이양하여, 문자 그대로 지방 및 생산자 조직에 의한 자발적인 책임농정을 경영케 하는 것이 순리이다. 그래야 만이 비로소 지방자치시대의 지역 농업을 살릴 □자율 농정□이 명실공히 실현될 수 있는 것이다.

그러기 위해서는 중앙정부 중심의 현행 농어업 관련제도, 조직, 지원시스템을 농어민 중심, 지방중심으로 개편해야 한다. 이에 맞춰 지방화시대의 농정체제 역시 개혁돼야 한다. 지역별 품목별로 가족농(인력)의 전업농화와 규모화 등 규모의 경제성(economy of scale) 확대조치와 더불어 사업 범위의 경제성 (economy of scope)확대 조치도 가급적 지방단위로 추진되어야 함은 물론  이다.

특히 품목별로 생산·유통·저장·가공산업 기능을 농어민조직에 통합하여 1.5차 산업으로 발전시키는 과제는 地方정부의 주요한 과제중의 하나로 정착되어야 한다. 대형, 대량 생산 농업체제가 수행하기 곤란한 환경친화형 지속가능 농업의 육성은 지방정부의 고유권한이다. 이를 위한 농민 보조는 UR이 허용하는 바이다. 그리고 농외 소득원 개발에 대한 지원도 가능하다. 지방  마다 □1촌 1품 운동□이 꽃피우고 번영되는 소농 체제의 협동화를 살려내야 한다. 지방정부는 이제 지방화시대가 요구하는 지역농업발전의 틀을 스스로 짜야 할 차례이다.

지방자치는 지역간의 경쟁을 유발하여 지역별로 다양하고 차별화된 발전 목표를 이룩할 수 있게 하며, 다른 한편 WTO 체제하에서 지역농업과 농민의 경쟁력을 배가시킬 수 있다. 다만 지역주의의 왜곡으로 자칫 지역간 발전격차를 심화시킬 우려가 있고 나아가서 국가목표와 지역목표가 서로 상충되어  계획추진에 어려움을 발생할 가능성도 있다. 이에 대비하여 지역간의 균형  발전과 국가목표달성을 위한 중앙-지방 정부간 또는 지방정부간의 역할분담 및 협의체제 구축에 철저를 기해야 할 것이다. 다시 강조하거니와 농업·환경·개발 문제는 원천적으로 지방자치단체와 지역주민의 몫이라는 점이다.

마. 통일 대비의 농업

현재 세계적인 식량의 부족현상과 더불어 만성적인 식량난을 겪고 있는 북한에 대하여 비교적 경제발전이 먼저 이루어진 남한정부와 국민은 인도주의적 책임을 절감하고 있다. 비록 정치적 이질성과 오랜 불신관계로 인해 원활한 교류가 어려운 점이 없지 않으나, 기본적으로 이 지구상 유일한 민족분단국가로서 지난 50년동안 남북한 주민이 겪어온 정신적 물질적 고통을 이루 말할 수 없었고, 국가적으로도 대단한 손실이었음을 감안할 때, 남북간의 교류협력증진은 대세임에 틀림없다. 그중 식량과 농업 분야 협력은 남북한을 가까이 접근시킬 가장 강력한 수단의 하나이다.

북한의 식량부족문제를 돕기 위하여 우리 정부는 □95년 6월 1차적으로 15만 톤의 쌀을 무상으로 북쪽에 제공하였으며, 제2차 원조에 대하여도 한·미·일 정부간에 기본원칙을 세워 놓고 있다. 남북한 농업교류 및 식량협력에 대해 외국의 불필요한 간섭을 막기 위해 이미 우리 국회는 앞서 말한 □WTO 이행법안□ 제 5조에서 □남북한간의 교역은 민족내부간 거래□라는 점을 명백히  대외에 천명하고 있다. 그런데 지난 □95년 대북한 쌀 지원 경험에서 얻을 수 있는 교훈은 1회적인 쌀 제공 행위 만으로서는 만성적인 북측의 식량난을   해결할 수 없을 뿐만 아니라, 남한 자체의 식량부족현상과 겹쳐 非경제적인 문제가 발생할 소지가 크다는 점이다.

다행히 북쪽은 밭이 많고 논이 적은 반면, 남쪽은 논이 많고 밭이 적다.  그리고 북쪽은 절대양곡 생산이 부족한 반면, 남쪽은 밭작물의 수요가 크게 늘어나고 있다. 남북한간의 농업패턴에 보완관계가 아주 크다는 뜻이다. 게다가 남한은 비료·농약·농기계 시설자재와 자본 및 기술에 있어 비교적 여유가 있고, 북한은 절대적으로 이러한 생산자재가 부족하다. 그리고 남한은 인건비가 비싸고 땅값이 높아 점차 국제 가격경쟁력이 떨어지고 있는 반면, 북한  농업은 생산체제의 경직성 및 자재 부족문제가 해결될 경우 경쟁력이 크다.  따라서 남북간에 종자 및 유전자 교환, 기술교류, 비료·농약·시설자재 공급 그리고 계약농업재배 등 협력할 분야가 아주 많다. 이를 위해 남북한은 관련 법규와 제도의 정비를 비롯하여 자금 및 기술인력의 확보 등 제반사항을   사전에 충분히 준비하고 노력해야 할 것이다.