제67회 / 21세기 장성 아카데미

大轉換期의 한국사회와 人的資源 개발 과제

吳 錫 泓 박사

- 서울대 행정대학원 교수 -

·1936년생

·1959년 서울대 법학과 졸업

·1961년 서울대 행정대학원 행정학 석사

·1969년 美 피츠버그대 행정학 박사

·1987년 한국행정학회장

·1990년 서울대 행정대학원 원장

·현재   서울대 행정대학원 교수(□69∼)

<저서> 「인사행정론」,「조직이론」,「행정개혁론」,

「한국의 행정」,「발전행정론(공저)」

「국가발전론(공저)」,「한국 행정사(공저)」

「행정학개론」,「조직화의 주요이론」

「행정학의 주요이론」,「정책학의 주요이론」

大轉換期의 한국사회와 人的資源 개발 과제

1. 한국 사회의 변천과 행정개혁 방향

2. 지방행정 조직의 혁신과

인적자원 개발 방향

1. 우리 사회의 변동 추세

산업화의 목표를 추구하면서 동시에 정보화 사회의 문턱을 넘어서고 있는   우리의 사회체제는 날이 갈수록 격동적인 것으로 되어갈 것이다. 사회체제의   복잡성은 날로 커지고 변동은 가속될 것이다. 사회체제의 분화, 다양화는 현저히 촉진될 것이며, 분화된 요인들 사이의 상호의존성, 연계성은 더욱 높아져 복잡성을 증폭시킬 것이고, 복잡성의 양태는 급속히 변할 것이라는 뜻이다. 정치적, 사회적, 경제적, 기술적 변화는 많아지고 그러한 변화의 연쇄성은 커질 것이다.

여러 방면에서 일어나는 이익표출은 더욱 다양하고 강렬해질 것이며 상반되는 이익 또는 요청들의 보다 첨예한 대립도 예상된다. 예컨대 생산지향과 보존지향의 대립, 독점요청과 경쟁요청의 대립, 집권화 요청과 분권화 요청의 대립, 성장요청과 분배요청의 대립, 개인의 사생활 보호 요청과 정보이용 확대 요청의 대립 등이 아주 첨예화될 수 있다. 다기한 이익이 표출되고 격동하는 사회에서는 적응적 체제의 구축이 매우 중요시될 것이며, 의사결정의 분권화, 다기능주의적 다원 조직체제 등에 대한 요청이 한층 강해질 것이다.

□급속한 변동□으로 특징지어질 우리의 미래사회에는 전통적 요소와 쇄신적    요소, 변동을 선도하는 부문과 변동에서 낙후된 부문 등이 함께 있어 복잡한   양상이 빚어질 것이지만, 아무래도 변동을 선도하는 새로운 물결이 가장 큰 도전으로 될 것이므로 그에 대한 우리의 관심도 커져야 할 것이다. 앞으로의 사회  역시 모든 산업이 공존하는 □복잡사회□일 것임이 분명하지만 선도사업 부문은 정보화의 영역일 것이다.

앞으로 예시되는 여러 가지 변동 가운데서 가장 기초적인 것은 □사회적 기술□의 변동일 것이다. 여기서 사회적 기술이라고 하는 것은 사회체제 전반에 미치는  영향의 폭이 매우 포괄적인 기술의 물결을 지칭하는 것이다. 현대문명을 기술  문명이라고 부르기도 하는 것은 19세기의 산업혁명 이래 우리 세계가 기술의  발전에 크게 의존하게 되었기 때문이다. 앞으로 과학기술의 중요성은 더욱 커질 것이다. 과학기술의 변동을 중심으로 하는 전세계적인 변동추세에서 우리 사회만 예외로 남아있을 수는 없을 것이다. 인간생활은 물론 인간의 의지와 태도, 제도, 자연적 조건 등 기술 이외의 여러 요인에 의하여 영향을 받는 것이다. 그러나  앞으로 올 세상에서 과학기술의 발전이 지니게 될 변동 촉발력은 전에 없이 강력해질 것이다.

장차 우리 사회에서도 전자공업, 컴퓨터, 첨단통신기술, 유전공학 등이 기술  발전을 선도하여 고도산업화, 정보화사회를 촉진하게 될 것이다. 거대한 기술변화는  공업화의 속도를 빠르게 할 것이며, 정보화사회를 병진적으로 초래하게 될 것  이다. 국방상의 요인, 좁은 국토와 많은 인구, 부존자원의 부족 등이 고도산업  사회, 그리고 정보화 사회의 급속한 도래와 그 과실의 향후에 상당한 제약을 줄 것이다. 그러나 어떠한 우여곡절을 겪더라도 정보화 사회의 여러 징후는 머지  않아 뚜렷이 나타날 것이다. 이미 그러한 징후가 드러나 있는 영역도 적지 않다. 정보화 사회의 도래는 정보의 생산과 이용을 인간이 수행하는 생산활동의 중심으로 이해시키게 된다.

우리 모두는 정보화 사회에 적응하는 능력을 길러야 할 것이며, 각자가 자율적으로 고도의 지적 창조사회를 만드는 데 책임을 져야 한다는 강한 요청에 직면하게 될 것이다. 사회의 모든 분야에서 인간적으로 유의미하게 일을 창출하는 것, 정보기술에 대한 격차를 해소하는 것, 정보독재를 막는 것, 상충되는 이익을   균형 시키고 조화시키는 것, 민간조직이나 정부조직의 적응성을 높이는 것 등이 또한 매우 중요한 과제로 부각될 것이다.

다음에는 사회체제를 몇 가지 부문으로 나누고 부문별 변화를 예상해 보려 한다.

가. 경제적 여건

첫째 경제규모가 커지고 경제구조가 고도화될 것이다.

둘째 물질생활이 풍족해지면서 탈물질화의 경향이 나타날 것이다.

셋째 경제적 민주화, 복지화에 대한 요청이 커질 것이다.

넷째 의미 있는 일의 창출에 힘써야 하며 직업적 재적응을 지원해야 한다.

다섯째 국제화가 촉진될 것이다.

여섯째 정보화 기술의 활용이 확산될 것이다.

일곱째 양적 성장의 후유증에 시달릴 것이다.

나. 사회적 여건

첫째 다원화 사회가 촉진될 것이다.

둘째 사회적 유동성이 제고될 것이다.

셋째 교통, 전기통신의 발달이 촉진될 것이다.

넷째 국토공간구조가 개편될 것이다.

다섯째 고령화, 고학력화가 심화되고 여성의 사회참여가 확대될 것이다.

여섯째 지적 창조생활의 기회가 확대될 것이다.

일곱째 조직사회가 변모될 것이다.

여덟째 문화지체 등 사회적 부적응이 문제로 될 것이다.

다. 정치적 여건

첫째 참여정치로 향한 압력이 가중될 것이다.

둘째 지방자치 등 정치적 분권화가 촉진될 것이다.

셋째 정보화 기술의 발달은 부분적인 □정보 데모크라시□의 가능성을 열어놓을 것이다.

넷째 사회적 격동성과 이익 충돌의 증폭, 그리고 행정국가화 추세의 제동은  정치영역 확대를 요구할 것이다.

다섯째 대외적으로 정치적, 경제적, 국제화가 촉진되고 국내적으로 자치화가 촉진되면 국민국가의 배타적 장악력은 약화될 것이다.

여섯째 남북간의 전쟁 억제와 통일성취의 과제는 지금보다 더 큰 정치 현안이 될 것이다.

2. 지방자치에 의한 변동 초래

요즘 우리가 살고 있는 세상은 난세의 연속이다. 어제 옳았던 것이 오늘은   틀리는 것을 난세라고 하는데 이러한 난세가 계속되고 있다. 여러 가지 변화하는 모습도 볼 수 있다. 젊은이들 옷차림에서부터 느껴진다. 하루하루의 업무에서도 체감하고 있을 것이다. 예전에는 간호사나 약사 마누라를 얻으면 평생 먹고사는 것이 보장되는 좋은 팔자의 사나이였다. 그러나 요새는 유수한 대학의 간호학과들이 정원미달이 되거나 인기가 떨어졌다. 오히려 어문계·예체능계열 학과의  인기가 높아지고 있다.

변한다는 것은 복잡하다. 복잡한 것이 급속하게 변하는 것을 격동한다고 하는데 그런 사회에서 살아 남으려면 예견을 잘해야 한다. 옛날 단순하던 시대에도 예견은 어려운 일이었는데 이렇게 복잡한 시대에 뭔가를 예견하기란 정말 힘들다. 그럼에도 불구하고 복잡하고 급속하게 변할수록 예견의 중요성은 더욱 높아진다.   그런 정부를 □예견적 정부□라고 한다.

지방자치화의 촉진이 야기할 변화의 연쇄는 끝이 없을 것이지만 중요한 변화와 영향, 그리고 변화요청을 간추리면 다음과 같다.

첫째 사람들의 획기적인 관념의 변화를 요구한다. 즉 자치정신을 요구한다.

둘째 지방자치는 지방행정기관을 지방정부로 만드는 정치화의 과정을 촉진  한다.

셋째 자치정부의 가치선택과 정책결정, 그리고 집행재량에 관한 기능을 확대한다.

넷째 관치하에서 객체이던 주민은 주체가 된다. 주민은 지방정부에 대한 수권적 연계 가운데서 가장 중요한, 그리고 핵심적인 위치에 있어야 하며 주민은 그만큼 책임도 져야 한다.

다섯째 정치적, 행정적 분권화가 촉진될 것이다. 중앙정부와 지방정부의 연계작용에 많은 변화가 일어날 것이다. 단일 계서제적 통제는 심각한 한계에 봉착할 것이다. 정부간의 협상, 절충, 타협, 협력 관계가 늘어나지 않을 수 없을 것이다.

여섯째 지방자치단체의 위상제고는 그 역량제고를 위한 투자요구를 크게 할 것이다.

일곱째 선거에 의한 지방자치단체장의 선출은 엽관인사의 범위조정을 요구할 것이다.

세상이 평온해서 잘 살 수 있게 되면 아이를 적게 낳는다. 아이들을 제대로  먹일 수 없고 극도로 빈약한 사회에서는 오히려 아이를 많이 낳는다. 우리 나라에서도 산아제한을 하지 않기로 하였다. 인구는 필연적으로 멈추거나 줄어들게 되어 있다. 잘 먹고 사니까 더 많이 낳을 것 같은데도 절대로 그렇지 않다.    잘 살게 되면 인구가 정체되거나 줄어들 것이라는 것을 예견할 수 있어야 한다. 그것은 거의 법칙화되어 있는 것이다. 농업인구가 줄면 농산물이 풍부해진다.  국민 거의 전부가 농사에 매달려 있을 때는 헐벗고 굶주리고 못 산다. 산업화가 되어서 농업인구가 극소수가 될 때는 풍부해진다.

배부른 사람들한테는 독재정치가 절대 용납되지 않는다. 산업화가 되면서 왕조가 전부 몰락한 것을 보더라도 그렇다. 역사를 보면 돈이 행세하는 산업사회에서는 임금님의 폭력은 효력을 발휘하지 못한다. 박정희씨의 죽음은 만찬석상에서의  우발적인 총격이 아니라 역사의 파도에 부딪쳐서 죽은 것이다. 이미 배부른 사람한테 배불리 먹여 줄테니 자기 말에 복종하라고 하는데 통하겠는가. 아사지경에 빠져있는 행인을 데려다가 살려 놓으면 □옆집에서는 대우를 더 잘해 주는데 아무리 생명의 은인이라고 이럴 수가 있느냐□며 반발한다. 그래서 옛말에 머리 검은 짐승은 거두지 말라고 하였다.

그러나 우리는 그것을 배신으로만 생각해서는 안 된다. 서양 사람들은 왜 그렇게 되는가를 정확하게 본다. 사람은 배가 부르면 옆을 보게 된다. 극빈 국가에서는 독재가 통한다. 빈부격차가 지독하게 심한 데도 그럭저럭 견디어 간다. 어느   정도로 먹고살게 될 때는 사회불안요소가 제기된다. 상대적 빈곤감으로 사회가  폭발하고 터질 수 있는 가능성이 있다. 형평관련성이 있게 된다. 나는 100원   어치 먹는데, 저 사람은 왜 500원 어치 먹게 되는지 생각하게 된다. 여유가 생겨서 그 다음에는 내가 무엇 때문에 사는지에 대해 생각하게 된다.

사회체제라고 표현하는 세상이 지금 어떤 식으로 흘러가고 있는가. 세계적인 조류이다. 그 안에서 변화에 대응해 가면서, 또는 그 변화를 선도해 가면서 행정에 초점을 두면 현재와 미래를 내다볼 때 어떻게 달라져야 될 것인가를 알 수 있을 것이다. 국민위주라든지 민간화라든지 하는 말을 들었을 것이다. 그런 원리들이 나오게 되고 강조될 수밖에 없는 것이 현실이다.

3. 우리 나라 정치와 행정의 진로

앨빈 토플러의 제1물결에 해당하는 농경수렵사회에서는 먹고사는 것이 어려웠다. 인간이 깨어 있는 시간의 대부분을 굶주림을 면하기 위해 시간을 보내던 시기이다. 살기 위해서 먹느냐 먹기 위해서 사느냐는 식으로 생각해 보면 먹기 위해서 살던 시절이다. 우리도 오랜 농경사회를 거치면서 많이 굶주렸다. 대다수의 인구가 굶주렸다. 봉건군주적이고 독재적인 시대에는 먹는 것에 대한 집념이 강했었다. □금강산도 식후경이다.□, □수염이 석자라도 먹어야 양반이다.□, □식이위천이다.□ 등등 거의 먹는 이야기였다. 그럼에도 불구하고 제대로 먹지를 못했다.

그 당시 사회생산구조를 움직이던 주된 힘은 사람과 동물의 근력이었다. 기술이나 도구가 인간과 동물의 근력을 연장해 주는 정도의 수준에 머물러 있었다. 이럴 때에는 대개 군주국가가 들어선다. 그래서 우리 나라는 헌법에 자유주의  민주공화국이라는 것을 명시했음에도 불구하고 박정희씨가 18년이나 정권을   장악할 수 있었던 것이다. 진정한 만족과 행복을 얻게 해 주겠다는 것이 아니라 고통을 면해주기도 하지만 마음에 안 들면 고통을 줄 수도 있다는 식의 통제가 가능한 세상이다. 인간의 하급욕구에 얽매어 있는 세상이다.

산업화 시대의 정치, 행정이원론에서 탈피하여 정치, 행정 일원론의 정신을  추구해야 한다. 행정국가화의 과정에서 왜소해지고 위상이 뒤틀린 정치의 정당한 위치를 복원하여 민주적 정치과정에서 국정에 방향을 제시하는 실질적 역할을 수행할 수 있게 해야 한다. 행정은 정당한 범위 내에서 정치를 받아들여야 하며 정치에만 일임하였던 국민대표적 기능도 능동적으로 수행해야 한다. 폭증되고  있는 역할기대와 성장의 기회, 그리고 그에 못지 않은 위험을 앞에 놓고 정치는 광범한 개혁을 이룩해야 한다. 개혁의 주체는 정치의 정당성 확립, 확대되는   역할 기대에 부응한 능력신장, 정치의 국민에 대한 충성보장 등이다.

행정환경의 변화와 역할 기대 변화에 부응하는 행정개혁을 추진하려면 다음과 같은 개혁원리의 인도를 받아야 한다.

첫째 행정개혁의 제1원리는 국민위주의 개혁이다. 모든 행정개혁은 궁극적으로 국민을 위한 것이라야 한다는 원리이다. 국민위주의 행정개혁은 행정의 공급자 중심주의를 타파하고 소비자 중심주의를 전면에 부각시키는 개혁이다. 이러한  개혁은 행정수요에 대한 행정체제의 대응성 제고, 고객의 선택과 선호 존중,   국민에 대한 충성심 제고를 추구한다. 국민위주의 행정개혁 원리에 대해 다른  개혁원리들은 수단적 성격을 갖는다고 할 수 있다.

둘째 인간주의를 존중하는 가운데 민주화, 그리고 자치화를 촉진해야 한다.  현대사회가 추구해야 할 민주주의는 인간주의이다. 참여적 민주주의의 발전은  계속적인 과제이다. 자치화는 민주주의의 촉진, 즉 민주화의 일환이다. 행정개혁은 행정체제 자체의 민주화를 촉진하고 행정이 국민생활의 민주화를 촉진할 수   있도록 하는데 기여해야 한다.

셋째 행정국가화의 전통적 추세에 대해 반성하고 민간화, 정치화를 촉진해야 한다. 작은 정부를 구현하고 행정이 내어놓은 자리를 민간의 창의와 경영, 그리고 정치가 나누어 차지해야 한다.

민간화 된다는 이야기는 정부차원에서 규모를 줄인다는 이야기와 비슷하다. 올림픽 경기에서 매번 신기록이 나오듯이 죽을 각오로 노력을 해야 한다.   이번에 고쳐서 괜찮겠지가 아니라 매일 고쳐야 한다. 이제는 □0□이 될 때까지 계속 고쳐야 한다. 이것은 세계적인 추세다. 작고 알차고, 일은 더 잘해야   한다. 국가행정이 덩치만 컸었는데 이것을 줄여나가야 한다.

기업도 마찬가지이다. 정보화가 되면 컴퓨터가 어지간한 직원들의 일을 다 해버린다. 이제 창의적인 직업을 생산해 내지 않으면 위험이 따른다. 대우그룹 같은 곳도 한 때는 대학생들을 버스로 실어와서 쏟아 부었던 시절도 있었는데, 지금은 40살 쯤되면 회사를 그만 두라고 하지나 않을까 걱정되는 세상이다. 더구나 수명은 엄청나게 길어졌다. 우리는 평균연령이 40세이던 시절의 사람들인데 지금은 70세가 되었다. 머지 않아 100세를 바라보게 될 것이다.

지방정부도 이제는 경영을 닮아야 한다. 자치제가 되었기 때문에 장사꾼  처럼 나서지 않으면 안 된다. 민간화 부분이 늘어나야 된다. 이젠 과감하게  해야 한다. 규제 하나를 신설하려면 지금까지 해오던 규제를 가지고 오라고 해서 묶어 팔기를 하는 식이다. 이 곳의 직원을 내후년까지 30만 명을 줄이라 하고 그냥 가버린다. 가장 합리적이라는 미국 사람들이 지금 그렇게 하고   있다. 다 잘라내고 남아있는 부분에서도 민간을 닮자는 이야기이다. 민원실이 은행처럼 되게 해 보자는 것이다. 군민들이 내는 여러 가지 부담을 줄여서  많은 서비스를 해주는 가게를 가려고 한다. 어느 지역의 군수는 당선된 후  군청 사무실을 사용하지 않았다. 비능률적인 군청은 왜 쓰느냐는 것이다.   그래서 심부름 센타나 소방서 등 계약으로 다해 버렸다. 그런 실험적인 행정까지 나오는데 우리도 정신차려야 한다. 군청 사무실을 사용하지 않는다면  어떻게 되겠는가. 이것은 결코 황당무계한 소리가 아니다. 미국에서는 이미 그런 군청이 있었다. 민간부문은 저비용 고효율이다. 그런데 정부부문만 유일하게 수십년 뒤쳐진 조직을 유지하고 있는 것이다.

그 다음에는 정치화 부분이 있다. 정치를 사랑하는 시대가 되어야 한다.  국민이 원하는 것을 서비스해 주는 메카니즘이 정치이므로 행정만 있던 곳에 부분정치가 들어가야 한다. 이 곳에도 군의회가 있지만 행정은 정치에 많은 부분을 할애하여야 한다. 정치를 닮아야 한다. 민의를 수렴하고 국민과 직접 접촉해서 그들이 법에서 정한 것이니까 □나는 이대로 하기만 하면 된다□가   아니라 □정말 당신이 이것을 원합니까. 법에는 이렇게 되어 있는데 어떻게   해 주었으면 좋겠습니까□ 하고 물으면서 직접 정치를 해야 한다. 군청 직원이 각 마을에 정치를 해야 하는 것이다. 지금 정책기능을 대부분 행정이 차지  하고 있지만 비정치적이다. 행정이 정책을 정한다. 따라서 국회의원만 대표하는 것이 아니라 공무원 자체가 대표하고 있다. 군민의 의견 수렴 등을 통해서 정치적으로 정책을 수립해야 한다.

지방행정기관에 정치가 가미된 정부를 지방정부라고 하는데, 지방정부에  인사권이 없다면 그것은 비부합형이다. 집권과 기능분립이 한 쌍이고, 분권과 협동이 한 쌍인데 자치를 하면서 엽관인사를 철저히 봉쇄한다는 것은 앞뒤가 맞지 않는다. 언젠가는 탈이 날 것이라는 것은 뻔한 일이다. 대통령만 선거하고 청와대 비서실장 이하 각부 장관들은 공개경쟁을 통해 채용한다는 건 좀 이상할 것이다. 그런데 지금 지방자치가 꼭 그런 식이다. 그래서 인사불안이 없도록 누구나 예견할 수 있게끔 해야 한다.

정치화와 지방화는 한데 묶여 있다. 지방에 많이 넘겨주어야 한다. 근린 행정이 굉장히 중요해진다. 피가 통하고 정이 통하는 행정을 원한다. 현지와 행정이 가까워야 한다. 민원인과 군청 직원이 서로 멱살을 잡고 있다가 화해도 하면서 실정에 맞는 행정을 추진해야 한다.

넷째 통합조정 능력을 향상시키고 명령형의 관계를 협동형의 관계로 개선해 나가야 한다. 통합성 제고의 노력은 개인과 조직의 관계에서부터 시작해야 한다. 즉 개인의 목표와 조직의 목표를 접근시키고 융화시켜 통합형 관리를 발전시켜야  한다. 통합화를 위한 개혁의 다른 한 국면은 분화된 조직활동을 조직 전체의   공동목표에 귀일시키는 것이다. 과거에는 고도로 집권화된 최고관리층의 통제가 기능분립적 구조의 조정책임을 맡았다. 그러나 앞으로는 집권적 통제에 의한   조정은 한계에 봉착할 것이므로 협동화의 정치를 발전시켜야한다. 끝으로 가장 중요한 것은 행정체제와 국민 사이에 높아진 경계의식을 타파하여 통합을 이룩하는 것이다.

다섯째 성과주의 지향의 개혁을 추진해야 한다. 성과주의는 절차나 방법보다 목표, 특히 실현된 목표를 중요시하도록 요구한다. 성과주의를 실현하려면 목표가  실제로 달성되는 것을 강조하는 장치들을 발전시켜야 한다. 형식주의, 절차에  의한 목표의 대치, 번문욕례와 과잉통제는 타파해야 한다.

많이 모여드는 사람들을 관리하기 위해서 조직이란 것이 생겨났다. 조직이란 것은 공장이나 회사 같은 것들이다. 이런 곳에서 근무하는 사람들을 다루는 원리가 있어야 한다. 조직이란 것은 인류사회에 굉장히 중요한 의무를 지니고 있으므로 거기에 대한 연구를 해야 하고 원칙을 정해야 한다.

자영업하는 분이나 농업 하는 분들은 조직과 무관하다고 생각할는지 모르나 자녀들이 회사나 다른 조직에 속해 있다. 그리고 여러분들의 하루하루의 생활도 조직의 영향을 받고 있다. 조직을 떠나서는 살수가 없다. 그래서 산업화된 사회는 조직사회라고 한다. 이것을 바로 보아야 한다. 이 시기에 사회를 움직이는 원동력은 개개인의 창의력보다는 시키는 대로 움직여 주는 사람이 필요하다. 머리를 쓰는 사람은 윗사람들이고 아랫사람들은 옛날 군주제하에서 처럼 일사불란하게 시키는 대로 움직여 주는 것이 필요해서 피지배의 문화가 발전되어 온 것이다. 주식회사 사장님 하면 옛날 임금님보다 더하다. 층층시하로 조직되어 있다. 임금님 밑에 신하계급이 있는 것과 똑같다.

인간을 지배하는 체제를 움직이는 원동력은 돈이다. 산업화시대에 대한   이야기를 하게 된다. 물질생산이 급격히 팽창하면 누구든지 혜택을 입고 싶어한다. 그래서 효도나 미덕, 그리고 의로움이나 돈이 사회를 지배하는 가치가 된다. 그 돈은 거대자본을 형성하여 사람들을 모으고 그들을 움직일 수 있는 기구를 장만하는 등 사회를 움직이는 원동력이 된다.

여섯째 반부패와 정당성 복원의 개혁을 지속적으로 추진해야 한다. 정권 변동에 구애받지 않는 장기적이고 지속적인 반부패운동이 전개되어야 한다. 거기에는  많은 투자와 자기 희생적 노력이 필요할 것이다. 부패되지 않은 행정을 실현하는 것은 장차 행정의 정당성과 신뢰성을 확립한 행정발전을 추구하는 데 가장 기초적인 필요조건이 될 것이다.

우리 나라의 부정부패는 여전히 심각한 문제가 되고 있다. 그 부패는 뿌리가 깊고 체제화 되어 있어서 암담하다. 부패를 뿌리뽑는다는 것은 계란으로 바위 치기 정도가 아니라 맨 머리로 지구를 들이받는 것과 마찬가지로 암담한 일이기도 하다. 그러나 더 이상 이런 부패체제를 유지하다가는 체제상의 위기가 온다. 부패를 없애는 일은 중요하지만 굉장히 어려운 일이다.

일곱째 정보화 사회의 발전에 대응하는 개혁을 추진해야 한다. 행정은 정보화에 대응해야 할뿐만 아니라 정보화를 촉진하고 이를 바람직한 방향으로 유도하는 역할을 맡아야 한다. 앞으로의 행정개혁에서는 정보화 사회의 발전을 위한 행정의 피동적 및 능동적 역할을 개선하는 데 역점을 두어야 한다. 기술적 정보화를   촉진할 뿐 아니라 그것이 인간적 필요에 봉사하도록 하는 인간적 정보화를 촉진  하여야 한다.

이제는 정보화 시대이다. 농업이 제1세력으로 얻지 못한 것은 사실이지만 농업은 아직도 존재하고 있고 산업화 세력이 있으면서 정보화 시대가 왔다. 지금은 자동차와 컴퓨터를 못 다루면 살 수 없는 세상이다. 이런 물리적인 증상만이 아니라 도처에 대단한 증상을 만들어 낸다. 산업화가 된다고 하는 것은 산업혁명이 된다는 이야기이고, 공업화가 된다는 이야기이다. 공업화를 통해서 경제가 급속도로 성장하는 것을 이야기하는데 생산활동이 집약화 된다고 한다. 사람들이 모여서 일을 한다. 그래서 도시화되고 수천명, 수만 명이 한 군데 모여서 일을 하게 되는 현상이 빚어지게 된다.

여덟째 격동성에 대응하는 탈관료화의 개혁을 추구해야 한다. 행정체제 내외에 걸친 격동성은 점고될 것이므로 행정체제의 유연성과 적응성을 높이기 위해   노력해야 한다. 경직한 전통관료제의 구조로는 격동적 환경에 대응할 수 없을 것이기 때문에 탈관료화의 개혁을 처방하는 것이다.

정보화로 접어들면서는 □탈(脫)□자가 붙는다. 산업화 시대에 진행되었던    여러 가지 규범과 현상으로부터 벗어나는 노력을 해야할 때이다. 정보화 시대가 되면 지식과 창의력이 개인의 사회를 움직이는 원동력이 된다. 개인이 중요해지는 것이다. 지식, 정보, 창의성이 중요해진다. 아이디어 하나로 세계적인 갑부가 되는 것이 가능한 시대이다. 이제는 먹고사는 데에만 연연할 것이 아니라 삶의 질이나 인간의 궁극적인 만족, 생의 보람을 중요시하는 시대이다. □탈(脫)□자가 붙어서 탈규격화, 탈집단화, 탈동시화 등등 이런 이야기를 많이 하고 있다. 정부 차원에서 보자면 □탈행정국가화□ 되어야 할 것이다.

조직은 탈관료화되어야 한다. 이런 세상에서의 행정은 국민 위주로 달라져야 한다. 모든 개선의 노력은 국민을 위해서 한다는 사실이 철저히 지켜져야   하고 인간적인 가치가 존중되는 방향으로 흘러서 인간애가 넘치는 민주주의 질서를 형성해야 하는 것이다. 분화와 분립보다는 기능분립적이고 대립적이고 할거주의적인 것보다는 모든 분야에서 통합적이어야 한다. 개인과 개인, 조직과 개인, 조직과 환경, 이런 분야에 조직의 구성단위간에 □우리는 하나다□라고 손을 맞잡고 일을 해야 한다. 요즘에는 독불장군은 용납되지 않는다. 현대병은 난치병이라고 하는데도 그렇다. 사방에 다니면서 이런 문제가 있는데 어떻게 하면 좋겠느냐고 물어보고 다녀야 한다. 문제를 제대로 해결하려면 모든 사람에게 열린 마음으로 지혜를 빌려야 한다.

아홉째 세계화와 지방화에 대응하는 개혁을 추진하여야 한다. 날로 심화되는 세계화 경향을 염두에 두고 그에 대응하는 개혁처방들을 실천해 나가야 한다.  국제적인 협동관계를 강화하고 국익을 보호하며 국민적 대응능력, 즉 경쟁력을 강화하는 행정기능을 발전시켜 나가야 한다.

지방행정에도 국제화가 있다. 국제화를 우리는 세계화라고 한다. 국경이  없어지는 것과 같은 현상이 나타난다. 독립국가로서 그 동안 스스로 결정하던 결정권의 많은 부분을 세계에 내 놓아야 한다. OECD나 WTO나 우루과이  라운드 이런 것 때문에 고통을 당하고 있다.

세계에 대응하는 부분이 생겨나야 하고 배워야 한다. 미국에서 어떤 기구를 만들면 우리도 그걸 만들어야 한다. 여름에도 군화 같은 신발을 신고 다니는 여자들을 많이 보았을 것이다. 중국에도 그런 여자 사진이 있다. 그 물결을 어떻게 막을 길이 없다.

4. 현대 산업사회의 특징

인간은 자꾸 발전하여 점점 새로운 물결이 나타난다. 그래서 산업화가 진행  되고 공업화가 진행된 것이다. 이 사회에서도 추구하는 것은 어떻게 하면 풍족하게 먹고 쾌락을 즐길 수 있느냐 하는 것이다. 사회적 이념은 마찬가지다. 과거에는 못 살았는데 획일적으로 대중적으로 잘 살게 된다. 오늘날 비행기 교통편도 대중화되었다. 그렇게 해서 산업화가 진행이 되면 여러 가지 변화가 일어난다. 굉장한 변화가 일어나서 혁명이 일어난다. 몸살이란 것이 대단하다. 그것을 옮기는 과정에서 많은 변화가 있을 뿐만 아니라 희생도 따르고 새로운 일들도 많이 발생  한다. 요새 젊은이들이 부모님을 모실 수 없다고 하는 것은 산업화가 되었기   때문이다. 생활이 집약되고 사람들이 공장을 따라 다니기 때문이다. 직장을 따라 다녀야 되기 때문에 대가족 제도가 유지되지 않는다. 생활형편상 자녀를 많이  낳을 수도 없다.

기술문명이 발달하면서 자유주의가 팽창하게 되었다. 산업화가 되면 독재를 할 수가 없다. 경제적인 자유주의, 정치적인 자유주의는 초기에는 방임적인 것이었다. 국가는 작을수록 좋았다. 이제 국가도 커지는 경향이 나타난다.   이런 것을 지탱해주는 사회의 여러 가지의 규범은 정확성이나 규칙성이 대단히 강조된다.

산업화로 인해 정부는 자꾸 커졌다. 처음에는 야경국가적인 면도 있었지만 산업이 발달되니까 산업이 못하는 영역은 정부가 직접 해야 했다. 공정경쟁을 하기 위해서도 정부가 간섭을 해야 했다. 시장에 맡겨 놓으면 잘 안되니까  정부가 자꾸 개입한다고 해서 정부가 커진 것이다.

그러면서 행정국가화된다. 행정국가는 정부안에서 행정부문이 국정을 주도하게 된다. 여기에는 많은 것이 깔려 있다. 정치 부분은 몰락해 버리고 없다. 모든 사람들이 정치라고 하면 뭔가 안 좋은 것, 민주주의를 하기 위해서    별 수 없이 필요악으로 놓아두는 것 정도로 인식하고 있다. 행정국가가 될 수밖에 없다. 행정이 모든 것을 다 쥐고 있다. 전문인력이나 정보, 그리고 자원까지 다 장악하고 있다. 그렇게 되면서 □정치행정 이원론□ 즉 정치할 일 따로 있고 행정할 일 따로 있다. 이것을 민주주의라고 해 놓고 국민은 행정객체  라고 한다. 행정국가가 되는데 행정은 항상 피라미드형으로 상명하복 하는   구조로 되어 있다. 위의 명령을 틀림없이 시행하는 구조이다. 국민은 아래에 있다. 민주주의 국가라고 하는 나라에서 이게 웬일인가. 국민의 인격은 두 가지로 구분된다. 주인으로서의 국민과 객체로서의 국민이 있다. 한 덩어리지만 관념으로 나누어질 수 있다.

산업화 초기의 행정이론은 수단성을 굉장히 강조한다. 수단은 능률적이어야 한다. 시키는 것을 능률적으로만 하면 되는 것이다. 앞만 보고 뛰라는 이야기이다. 앞만 보고 뛰는 것은 국민이 정해 준다. 주권재민이다. 이것을 서로   연결 지어 주는 것이 바로 정치이다. 행정은 위에서 시키는 것, 그대로를 능률적으로 시행해서 객체인 국민에게 전달한다는 것이다. 논리적이고 민주적이고 정확하다. 국민이 다 정해주면 행정은 중립적으로 처리하는 것이 최고의 가치였다. 그렇다면 중립성이란 과연 누구를 위한 중립인가. 중립이라는 것이   요즘에는 미덕이 아니다. 엄격하고 냉혹한 무생물 같은 것이다. 그래서 이 시대의 행정학은 무생물적인 것에 관심을 가졌다. 말도 통하지 않은 기계장치 같은 것이다.

행정국가화되면 국민의 위치는 껍데기에 불과한 허물만 남고 실질적인 것은 행사하지 못한다. 행정은 자꾸 커지고 과부화를 낳고 국민을 지나치게 간섭해서 창의와 자유를 뺏는다. 요즘 사람들을 더 두렵게 하는 것은 어느 누구도 책임지지 않는 행정이다. 책임을 물을 길이 없는 거대한 집단이 국민을 간섭하는 결과만 낳게 되는 것이 산업화의 진행방법이다. 공급자 중심적이다.

우리 나라의 군주적 전통으로 군림적 자세만 있는 것이 아니라 본원적으로 산업화의 논제는 공급자 중심적이다. 파는 사람 중심이다. 행정조직을 포함한 조직이 관료화된다. 거대해지고 관료화된다는 것은 인간을 통제하려는 제도이다. 공장모형 또는 군사모형이라고도 하는데 계서제를 강조한다. 행정농도가 심화된다는 것은 명령자와 지시자가 굉장히 많아진다는 것이다. 그리고 집권화 되고 명령형 조직이 되고 기능분립적이다. 횡적 조정이 안 된다거나 정책난맥이라는 것도 본원적으로 할거주의적이고 기능분립적이라는 의미이다.

산업화 시대의 조직구조 형성원리라는 것이 따로 따로 놀게 되어 있다.   옆으로 협동하고 참여하는 것은 없다. 개개인은 원자적인 개인일 뿐만 아니라 조직단위들도 전부 자기 앞만 보고 자기 일만 하도록 되어 있다. 그것이 흩어지지 않게 거머쥐고 통합된 채로 나가게 하는 것은 철권적인 집권을 통해  명령으로써 흩어지지 않게 이끌어 나가는 것이다. 그래서 한 세트이다. 기능분립과 집권화가 세트로 존재하는 것이다. 어디선가 분권화라는 말이 슬그머니 흘러나오니까 기능분립형은 그대로 두었다. 조직개편을 하라는 까닭이 그것이다.

수천년 전에는 사람과 사람의 관계가 중요했는데 이제는 기술과 사람, 기계와 사람 관계가 중요해지므로 자꾸 경계가 높아진다. 경쟁이 치열해져서 소외  되고 만병의 근원이 된다. 경쟁이 심해질수록 조직은 투입중심으로 이끌어  나가고 있다. 이런 체제는 맨 위에 있는 사람은 온전한 머리를 갖고 있고,   그 아래 계층은 머리를 반쪽만 갖고 있고, 그 아래는 머리가 없는 꼴이다.   조직에 참여하면 결심할 능력과 권리를 상납하는 것과 같다. 산업화 시대의 조직구성원리는 위에서 내려가는 일만 잘해 주기를 바란다.

5. 지방화 시대, 지방정부의 역할

지방화 시대의 지방정부는 스스로 탁월성을 추구해야 한다. 탁월성의 기준은 다음과 같다. 첫째, 주민과 가까이 있도록 노력해야 한다. 즉 지방정부는 존경심과 애착심을 가지고 봉사대상인 시민과 긴밀한 연계를 만들고 유지해야 한다. 둘째, 기업가 정신을 가지고 자율적, 창의적 업무수행을 해 나가야 한다. 셋째, 대내적 조직운영에서는 통합적, 인간주의적 관리지향을 추구해야 한다. 넷째, 지방정부는 대민 봉사에 관한 가치와 목표를 명료화하고 공무원들이 이를 수용하도록 노력해야 한다. 그리고 지방정부의 활동을 대민 봉사의 임무에 지향되게 하는 임무  지향성을 제고해야 한다. 다섯째, 낡은 관료적 구조에서 비롯되는 폐단을 최소화하도록 노력해야 한다. 여섯째, 지방정부 내외에 걸쳐 바람직한 정치적 관계를 설정해야 한다. 일곱째, 지방정부는 적시성 있게 문제를 인지하고 처리하는 행동지향성을 길러야 한다.

오늘날 사람들은 부드러운 것을 좋아한다. 딱딱한 것을 싫어한다. 나이 드신 분들도 신체의 부드러움을 유지하기의 위해 체조를 하고 야단이다. 굳으면  곧 죽는다고 한다. 그것은 과거보다 더 심해졌다. 시대 분위기를 보더라도 조직이 여성화되어 간다. 여성화될 수밖에 없다. 업무자체가 근력이나 완력으로 해결하는 시대가 아니기 때문이다. 조직문화의 여성화, 여자들이 늘어날 뿐만 아니라 조직의 분위기가 여성적으로 변화하고 조직에서도 여성스러운 것을 필요로 한다. 부드럽게 살펴주고 어루만져 주는 여성적인 이미지가 조직 전체에 번져가고 있다. 컴퓨터를 각자 책상 앞에 놓으면 남자들처럼 힘이 세어야만 일을 할 수 있는 것이 아니다. 손놀림이나 차분함은 여자들이 훨씬 더 낫다. 업무 자체뿐만 아니라 분위기도 그렇고 리더쉽도 그렇다. 부드러워야 한다. 적응성이라고도 하고 유기적이라고도 한다. 필요에 따라 물처럼 변해야 한다.

각 행정기관은 매번 상황이 달라질 때마다 그에 따라 조직도 변해야 한다. 예전처럼 그 날이 그 날이고, 각 과 각 부서가 똑같아서는 안 된다. 앞으로는 속도가 더 빨라질 것이다. 주민들이 내년부터 무엇을 원한다면 그 부분의   기구를 하나 만들던가, 아니면 해산하고 인간화해야 한다. 그리고 통합과     협동이 강조된다. 또한 공개되어야 한다. 비밀이 있는 곳에 의혹이 있다. 왜 감추려고 하는지 모르겠다. 공무원의 재산을 공개한다고 해놓고도 모든 걸  비밀로 하고 있다. 비밀이 아닌 것도 비밀로 숨긴다. 거의 병적이다. 전부 공개하는 관리를 해야 한다.

무능한 것은 일종의 죄악이다. 학생이나 교수 중에도 일년 내내 바쁜 사람이 있다. 실제로 일이 바쁜 사람도 물론 있지만, 다수가 바쁘다고 덜렁거리면서 정신이 하나도 없이 행동한다. 이유는 성격 결함이거나 무능함이거나 둘 중의 하나이다. 일주일이면 끝낼 업무를 6개월 동안 들고 있다면, 그 사람은 6개월 내내 바쁜 것이다. 능력부족은 만병의 근원이다. 유능한 사람이어야 한다.

가치관으로는 책임의식이 있어야 한다. 자기도 머리를 달고 있어야 한다.  보람있는 일을 해서 만족을 구하고 자기실현을 도모해야 된다. 세상은 하루가 다르게 변하고 있다. 복지부동을 끝낼 아무런 대책이 없다. 해결책이 안 보인다. 지금까지 정부에서 사기진작책으로 내세우는 것은 처우개선, 승진적체 해소 두 가지 밖에 없는데 따져보면 효과적이지 못하다. 복지부동을 근본적으로  해결할 대책이 아니다. 처벌만 가지고 어떻게 해볼 수도 없다. 그럴 때에는 공정성을 전제로 해서 보람을 느끼게 해줘야 한다.