제269회 / 21세기 장성아카데미

생산적 복지 : 경제와 복지의 갈등관리 시스템

金 有 培 교수

- 성균관대 -

·1943년생

·1967년 연세대 경제학과 졸업

·1977년 美 일리노이대 경제학 박사

·1978∼현재 성균관대 경제학과 교수

·1990년 나이제리아 주재 국제연합 수석경제자문관

·1993년 성균관대 기획실장 및 전국대학기획실협의회 회장

·1994년 한국노동경제학회 회장

·1995년 성균관대 교수협의회 회장

·1997∼현재 한국방송공사 객원해설위원

·1998년 한국노사관계학회 회장

·1998년 대통령자문 정책기획위원회 경제분과 위원장

·1999년 대통령비서실 복지노동수석비서관

·2000년 국가보훈처장

<著> 「새로운 도전 희망찬 미래」, 「위기가 기회다」,

「노동시장 변화와 인력수급 관리」,

「화폐금융경제학」 外

생산적 복지 : 경제와 복지의 갈등관리 시스템

1. 21세기 한국이 지향해야 할 바람직한 복지정책

2. 선진사회를 이룩하기 위한 제도개혁과 국민의식

1. 들어가며

현재는 사회운영의 틀을 새로운 시대에 맞추어 바꿔야 하는 세기적 전환기이다. 어느 나라나 정치□경제□사회의 모든 분야에서 과거의 구질서를 신질서로 대체하는 개혁작업이 진행되고 있다. 새로운 질서로의 개편 과정에서 이완되었던 사회적 기능은 이제 통합되고 현재 우리는 사회운영의 틀을 새로운 시대에 맞추어 바꾸어 가야 하는 과제를 안고 있다.

새로운 시대에 맞는 새로운 질서를 정착시키고 그동안 분열되었던 사회적 틀을 통합해 가기 위해선 사회적 패러다임의 변화는 필수적이다. 탈냉전, 세계화, 정보화는 바로 이러한 패러다임의 변화를 요구하는 우리 사회의 구체적 모습이다. 그러나 우리사회는 그동안 새로운 패러다임의 형성에 대한 준비를 소홀히 해 온 것이 사실이다.

예를 들어, 사회통합과 개혁의 과정에는 갈등이 존재하기 마련인데 그 갈등을 새로운 시대에 맞추어 관리해야 하는 관리자가 제대로 육성되지 않은 사실을 보면 이를 알 수 있다. 과거 권위주의시대에 적응되었던 갈등조정의 의식과 행동은 민주주의시대에는 균형된 행동으로 나타나지 않고 있다. 이는 결과적으로 긍정적 나눔(positive share)으로 나타나지 않고 부정적 나눔(Negative share)으로 나타날 수도 있다. 현재 사회적 갈등은 각 곳에서 발생하고 사회구성원들의 집단적 행동은 그 갈등을 증폭시키고 있다. 이 갈등의 해결관리자인 정부는 지시적인 모습이나 통제적인 모습에서 크게 벗어나지 못하고 있다. 물론 그 이면에는 대화, 타협이라는 관행의 부족도 한면이 되고 있지만 정부의 정책관리자가 아직은 권위주의적 관료시대의 의식과 행동을 탈피하지 못하는 면이 크기 때문일 것이다.

지난 3년 동안 국민의 정부의 위기극복을 위한 개혁은 많은 성과와 과제를 남겨 놓았다. 개혁은 미약한 개혁적 기반에 의해 갈등을 유발시켰고 그 갈등을 해결하고 기반을 튼튼하게 하기 위한 새로운 정책이념이 필요하게 되었다. 이것이 국민의 정부가 민주주의와 시장경제의 병행발전의 완충지로서 생산적 복지 정책을 추진하고 이를 통해 사회통합을 시도하고 있는 이유이다.

2. 사회통합을 위한 시장경제와 복지사회 구축

지난 시절 성장주의가 초래했던 인권경시와 복지최소화의 폐단을 시정하고 성장과 분배간의 균형을 추구하며 서구 복지시스템 개혁의 흐름과 일맥상통하는 새로운 사회발전 전략이 바로 생산적 복지 정책이다. 1999년 8.15광복절 경축사를 통해 대통령님께서 새천년을 준비하기 위한 시대적 과제로서 「민주주의□시장경제의 병행발전」과 함께 생산적 복지를 새로운 국정과제로 설정한 것도 바로 그런 이유에서였다.

가. 생산적 복지의 개념

생산적 복지는 모든 국민이 인간적 자긍심을 유지할 수 있도록 기초적인 생활 수준을 정부가 실질적으로 보장하고, 인적자원개발과 일자리창출을 통해 각 개인이 자립적이고 주체적으로 경제, 사회활동에 능동적으로 참여 할 수 있는 기회를 확대하며 분배의 형평성제고와 문화, 관광, 생활체육 등 국민의 삶의 질 향상을 통한 사회발전을 추구하는 이념이다.

나. 생산적 복지와 시장경제와의 관계

생산적 복지는 시장경제를 보완하는 의미를 지니고 있다. 시장경제의 확립은 과거 관치경제, 정경유착 등에서 벗어나 자유, 경쟁, 책임의 규범을 확립하는 것이나 시장경제질서의 확립이 곧바로 경쟁에서 낙오하거나 근로능력이 없는 계층에 대한 배려까지 보장하는 것은 아니다. 생산적 복지는 시장에서 탈락된 이들이 다시 복귀할 수 있도록 지원하고, 사회의 동등한 구성원으로서 누구나 인간다운 삶을 누릴 수 있는 권리를 존중함으로써 복지와 시장의 긴장관계를 상호보완의 관계로 전환시키는 역할을 수행한다. 결국 생산적 복지는 과도한 경제성장 우선 주의로부터 지속적인 경제발전과 안정적 민주주의 확립이 패러다임 전환을 통해 지속가능한 발전이 될 것이다.

다. 생산적 복지의 추진

국민의 정부가 추진한 생산적 복지정책은 우리나라의 근대복지체계가 형성된 1960년 이후 가장 혁신적이고 개혁적인 것이었다. 의보통합, 국민기초생활보장법, 의약분업, 전국민 연금 등 이는 선진국을 제외한 다른 국가들에서는 발견하기 어려운 정책들이었다.

생산적 복지는 국민의 정부의 새로운 사회정책의 패러다임이라 할 수 있지만 그 내용 면에서는 과거 정부에서 복지정책, 노동정책, 조세정책 등으로 분리·인식되었던 사회정책의 Agenda를 생산적 복지라는 하나의 팩키지로 묶어냈다고 할 것이다. 그러나 정책을 수행해야할 기반구성이 미흡하고 행정체계도 과거의 관행에서 크게 벗어나지 못한 채 추진됨으로써 실무 부서에서부터 단절적인 모습을 보이거나, 관련부처간의 조정력을 발휘하지 못한 채 추진되는 현상이 나타나기도 하였다.

3. 생산적 복지의 내용

가. 국민기본생활을 보장하는 복지

생산적 복지를 추구하기 위한 국민기본생활보장의 정책방향은 다음과 같다. 첫째, 국민 모두의 최저생계를 보장하는 것을 의미한다. 빈곤계층 중 근로능력이 없는 사람은 기초적인 생활을 영위할 수 있도록 하고 근로능력이 있는 사람은 자활할 수 있도록 지원함으로써 국민의 최저생활을 보장하는 것이다. 둘째, 사회보험제도 내실화를 통하여 모든 국민을 질병, 노령, 재해 등 사회적 위험으로부터 제도적으로 보장하는 것을 말한다.

나. 생산과정에의 참여를 통한 복지

생산적 복지의 핵심 중 하나는 자신의 자아실현을 위해 생산과 분배에 참여할 수 있는 균등한 기회를 향유하고, 이를 통해 삶의 질을 높일 수 있어야 한다는 것이다. 그러기 위해서는 노동에 대한 환경의 변화와 노동에 참여하는 국민 모두에게 공정한 게임의 룰을 보장해야 한다. 현재 국민의 정부가 추진하고 있는 노동기본권 신장 등 노동현장의 민주화, 노동운동의 정치적 권리보장, 노동자의 상대측인 사용자측과의 대화와 타협과정의 복원 등 이는 생산과정에서의 민주적인 참여를 통한 분배의 공정함을 기하고자 하는 모습이다.

다. 삶의 질 향상을 위한 기반 조성

생산적 복지는 국민의 삶의 질 향상을 위한 문화예산 비중 확대, 체육활동 육성, 관광 향유기회 확대, 휴가제도 개선 등을 영역에 포함시키고 있다. 이는 현재와 같은 다소 빈부격차가 확대되어 있는 상태에서는 이를 향유할 수 있는 층만을 위한 정책으로 인식될 수도 있을 것이다. 그러나 이는 복지공급에 있어 시장의 역할뿐만 아니라  모든 계층의 삶의 질 향상을 위한 국가의 역할의 강화에 초점을 맞추고 있다 할 수 있다.

4. 생산적 복지의 내실화

국민의 정부는 일찍이 경험하지 못한 미증유의 경제, 사회적 혼란을 치유하기 위해 민주주의, 시장경제와 함께 생산적 복지를 3대 국정이념의 하나로 선정하여 국민기초생활보장 제도 시행, 4대 사회보험 확충, 적극적 실업대책 추진 등 다양한 정책적 노력을 경주하여 왔다.

그러나 전방위적인 개혁은 다양한 계층의 불만을 만들었고 이는 개혁 효과를 반감하는 현상을 초래하였다. 아직 개혁의 가시적 성과가 드러나지 않은 분야에서의 반발은 드세어졌고 국민의 지지는 더욱 낮아졌으며, 그 결과 개혁의 추진속도가 정체되는 상황에 이르렀다. 이제 새로운 개혁적 아젠다를 들고 나오기에는 국민적 공감을 얻기가 어렵고, 개혁 세력을 형성하기도 어려운 상태이다.

앞으로 국민의 정부는 그 동안의 갖추어 온 제도개혁이 소기의 성과를 나타낼 수 있도록 내실을 다져나가야 한다. 바로 사회개혁적 성과를 구체화하고 갈등을 치유할 수 있는 관행을 빠르게 정착시켜야 한다. 새로운 패러다임인 지식정보화 시대를 맞아 개인의 창의가 최대한으로 발휘되도록 하는 가운데 공동체의 질서와 조화가 유지되도록 하는데 정책의 우선 순위를 두어야 할 것이다. 이를 위하여서는

첫째, 사회소외계층인 저소득 계층, 장애인, 노령자 등에 대해 한 각종 사회보장 제도의 운영상황을 지속적으로 점검하여 이들이 국가의 보호로부터 누락되는 일이 없도록 해나가야 할 것이다.

둘째, 일을 통한 복지의 구현을 위하여 산업수요에 부응하는 교육과 직업훈련 기회의 확대, 구인/구직 연결기능 활성화, IT, BT 산업육성 등을 통한 일자리 창출 등에 정책적 노력을 아끼지 않아야 하며, 미래지향적이어야 할 것이다. 아직 실업의 고통이 큰 계층인 청소년, 여성 등에 대한 각별한 실업해소 방안을 마련하고, 더 나아가 인력정책에 대한 검토를 통해 새로운 산업사회에 맞는 교육체계 및 산업체계구성이 필요하다.

셋째, 삶의 질 향상을 위하여 건강증진, 환경보전, 문화·레저활동 활성화 등을 위한 사회적 투자를 확충하는 노력도 지속적으로 추진해 나가야 한다. 복지공급의 국가에 대한 책무가 갈수록 늘어나가는 시점에서 이러한 투자의 욕구는 기하급수적으로 늘어날 것이며 이에 대한 체계적 준비도 필요할 것이다.

5. 결어

생산적 복지가 경제발전과 사회복지간의 갈등을 해소할 정책대안이자 나아가 21세기 지속 가능한 사회건설의 유력한 수단임에는 틀림없다.

그러나 오늘 우리는 국민 모두가 만족할 만한 수준의 개혁성과를 얻어내는 것이 얼마나 어려우며, 그 성과를 얻기까지 얼마나 많은 시간과 인내가 필요한 지를 분명히 목도하고 있다. 사회부문 관련단체의 반발과 집단적 이기주의, 잘못된 관행의 탈피에 대한 의구심 등 국민의 정부가 추진한 사회복지정책은 엄청난 역풍과 다양한 요구에 직면하여 있다.

생산적 복지는 경제와 복지의 균형발전을 위한 필요조건이지 충분조건은 아님을 인식할 필요가 있다. 이를 위한 또 하나의 조건은 민주적 개방을 맞아 폭발적으로 분출하고 있는 다양한 계층과 집단간의 갈등과 대립을 아우르고 다독거릴 정부의 갈등관리능력의 함양이다. 이를 고양하기 위해 정부는 다양한 계층과 집단의 의견을 합리적으로 수렴할 수 있는 보다 다양한 방법을 개발하고 전문가들을 육성해야 한다. 민주주의 시대에 있어서 "문제는 갈등 그 자체가 아니라 갈등을 어떻게 관리하고 제도화" 할 것인가 라는 점이라는 인식을 견지할 필요가 있다. 이러한 새로운 패러다임 하에서는 비공개된 소수 사람들만을 통한 일방적인 의견청취나 밀약이 아니라 이해당사자 집단의 의견을 고루 청취하고 보다 투명하게 정책을 결정□집행하는 방식으로 접근방법이 근본적으로 변하지 않으면 안된다.

마지막으로 민주주의가 제도의 발전임과 동시에 주체의 선택이라는 점에서 정부의 역할 못지 않게 중요한 것이 민주주의에 대한 국민들의 견고한 사회적 합의이다. 과거와 같은 권위주의 정부라면 이것이 별로 중요하지 않을 수도 있지만 민주정부에서는 국회와 국민의 지지와 합의가 무엇보다 중요하기 때문이다. 이해당사자간 게임의 룰을 준수하면서 타협과 협상을 통해 합의에 도달하려는 민주적 시민문화와 가치관의 정착이야말로 우리가 가져보지 못한 그래서 더더욱 요구되는 시민적 덕성(civic virtue)이라 하겠다.