제345회 21세기 장성 아카데미(2003. 4. 4)

지방분권화에 있어서 재정자립의

한계와 과제

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곽 채 기 교수

- 전남대학교 법과대학 -

강사 친필사인

주요 학력 및 경력

· 1961년 生

· 전남대 법과대학 행정학과 졸업

· 서울대 행정대학원 행정학 석사

· 서울대 대학원 행정학 박사

· 통신개발연구원 위촉연구원

· 서울대 행정대학원 한국행정연구소 특별연구위원

· 서울대 행정대학원 강사

· 내무부 지방행정연수원 교수

· 전남대 법과대 행정학과 교수(현)

<著> 「기업가형 지방경영 」, 「한국의 지방자치」

「새행정학」外

지방분권화에 있어서 재정자립의 한계와 과제

1. 지방재정의 기능재정립 및 효율화 방안

2. 지방재정의 수입 및 효율적인 관리·통제

1. 서 론

우리는 지방자치가 실시되면서 많은 기대를 했다. 중앙집권화의 폐해를 너무나 많이 경험을 했기 때문에 지방자치시대가 열리면 새로운 세계가 열리면서 우리가 그 동안 안고 있었던 많은 문제점들이 해결될 것 같다라는 기대들을 했다. 그리고 결국 그것이 민주화 투쟁의 한 분야로서 지방자치시대를 열게 되었던 원동력이 되었다.

지방자치가 실시되고 다시 부활한 이후 제3기 민선시대를 열어 가고 있지만, 과연 지방자치가 실시된 이후에 11년째로 접어드는 지금 국민들이 기대한 만큼의 성과를 자치단체들이 창출했느냐에 대해서는 긍정적으로 보는 사람들도 있는가 하면, 부정적인 시각을 가지고 있는 사람들로 나뉘어 있다.

이렇게 긍정과 부정의 시각이 엇갈리지만 내가 보기에는 자치단체들이 어떻게 지난 10년 동안 지방자치시대에 임해 왔는지, 그리고 자치단체장의 리더십이 과연 다른 자치단체와 얼마만큼의 차별화된 기조 속에서 운영되어 왔는가에 따라서 점점 자치단체간의 격차가 벌어지고 있는 것이 나타나고 있다.

민선 3기 시대가 종반에 접어들고, 4기 시대가 열리게 되면 새로운 평가가 있게 될 것으로 기대한다. 그런 점에서 보면 장성군은 참으로 군 자치단체로서 뿐만 아니라 전국의 자치단체 중에서도 가장 모범이 되는 수범 사례들을 개발하면서 군정을 경영하고 있는 것을 익히 들어왔다.

이와 같이 장성군처럼 잘 나가는 자치단체들이 있지만 전반적인 관점에서 볼 때, 지금 민선자치시대가 열린 후 지난 10년 동안의 운영 성과가 국민들의 기대에 부흥하지 못한 측면이 있다고 한다면 여기에는 여러 가지 원인이 있을 것이다.

그 원인 중의 하나가 재정문제라고 생각한다. 지방자치시대는 열렸다고 하지만 사실상 권한은 여전히 중앙 정부가 움켜쥐고 내려 주지 않는 상황이다.

그 다음에 기존의 지방자치단체가 수행하고 있는 권한과 업무 범위 내에서도, 군민들이나 지역주민들의 기대는 지속적으로 증폭되는데 그것을 뒷받침 해줄 만한 물적 기초가 없는 상황에서의 기대와 대응 능력간의 차이가 결국은 국민들이 지방자치시대의 성과에 대해서 불만과 부족감을 느끼는 하나의 원인으로 작용하고 있다.

2. 지방자치 실시에 따른 지방재정의 정치적 선택

우리가 지방자치를 부활시키는 과정에서 가장 중점적이고 핵심적인 정책 과제로 논의 됐던 것이 지방자치단체의 재정자립 문제였다.

모두가 알고 있듯이 지방자치 실시를 중단하는 여러 가지 이유들을 개발하면서 제5공화국 헌법 같은 경우에는 □재정자립도를 감안해서 순차적으로 지방자치를 실시해 나간다□는 내용들이 헌법 부칙에 들어갈 정도로 재정문제는 지방자치의 성공적인 수행을 뒷받침할 핵심적인 요건 중의 하나로 인식되어 왔다.

그럼에도 불구하고 지방자치가 정치적인 공방을 거치면서, 물적 기초인 지방재정의 기반 확충이 준비가 덜된 상태에서 실시됐다.

지방자치가 실시된 다음부터 중앙정부가 지방정부를 경쟁의 상대로 여기기 시작했다. 지방자치단체로 많은 재원을 내려 주게 되면 그만큼 중앙정부가 쓸 수 있는 몫이 줄어든다는 생각을 하면서 중앙정부가 지방자치단체에 추가적인 재정이양 이라든가 재원공여에 상당히 소극적으로 임하게 되면서, 재정확충이 어렵게 되는 악순환이 되어 왔다.

그러나 지방자치의 본래의 이념을 구현하는데 있어서는 가급적이면 해당 자치단체가 해당 지역에서 지역 주민들의 직접적인 부담에 기초한 자체 수입을 통해 집행부와 지방의회가 설정한 우선 순위에 기초하여 지역발전에 꼭 필요한 사업들을 수행해 나갈 수 있는 재정적 기반이 구축되는 것이 지방자치시대에 부흥하는 바람직한 지방재정운영 방향이라고 이야기를 할 수 있다.

그럼에도 불구하고, 현재 우리나라 지방자치단체가 처한 현실은 그렇지 못하다. 재정자립 측면에서 여러분이 어떤 상황에 처해있는지를 잘 알고있을 것이다. 그런 점 때문에 재정자립 문제가 그 동안 지방자치를 실시하는 과정에서 지속적으로 학계나 또는 직접 군정이나 시정을 경영하고 있는 시장, 군수님들이, 또는 지방의회 의원들, 공무원들이 지속적으로 관심을 갖는 사항이었다.

그러나 지난 10년 동안 지방자치를 실시하면서 추진했던 여러 가지 행·재정계획이 있었지 이 지방재정제도, 지방행정제도 측면에서 볼 때 개혁된 성과들을 보면 지방교부세 법정교부율이 13.27%에서 15%로 상향조정된 것 외에는 획기적인 재정기반 확충 조치는 이루어지지 않고 있다.

이번에 행정자치부장관이 지방교부세의 법정 비율을 15%에서 17.6%정도로 상향조정한다는 업무 계획과 지방자치단체의 자주적 재원기반 확충을 위해서 지방소비세의 신설에 대한 계획을 대통령께 보고한 바 있다.

아마 행자부가 보고한 대로 실현될 것이라고는 생각하지 않을 것이다. 사실 참여정부 출범 초기에 지방 분권과 자율이라는 것을 굉장히 강조했지만 재정경제부장관이 거의 취임과 동시에 추가적인 재정 이양은 현실적으로 어렵다는 이야기를 하면서 중앙정부 스스로 부처간에 정책적 혼선 내지는 서로 다른 입장을 가지고 있음을 보여준 바 있다.

그렇기 때문에 아무리 대통령께서 분권과 자율을 강조하고, 권한의 추가적인 이양과 그에 상응하는 재원의 이양을 강조한다 하더라도 실제 이해관계가 첨예하게 엇갈려 있는 재정의 이양 문제는 손쉽게 결론이 날 사항이 아니다. 사실상 그런 재정의 추가적인 이양은 DJ정부 5년 동안 내내 정부의 국정 개혁과제 중의 하나로 추진해 왔으나, 지방교부세 법정교부율을 상향조정한 것 외에는 추가적인 국세의 지방세 이양은 실현되지 못했다.

참여정부에서 분권과 자율을 강조하기 때문에 예년보다는 지방자치단체의 입장에서 볼 때는 여건이 좀 유리한 측면이 있지만, 결국 모든 정책의 결정 과정에서 이해관계가 상충되고, 특히 중앙정부가 지방정부를 경쟁의 상대로 여기고, 지방정부를 지원하기보다는 자기들의 몫 지키기에 급급한 측면이 있기 때문에 추가적인 중앙재원의 지방 이양이라는 것은 쉽게 실현될 것 같지 않다.

우리나라 군 단위 자치단체의 평균자립도가 20% 정도이다. 그러나 전남도의 경우는 10% 수준이다. 따라서 전국 군 평균의 절반 정도를 가지고 전라남도의 군들이 운영되고 있는 상황이다.

그래서 지금과 같은 재정적인 여건 하에서 결국 군정이나 시정을 운영할 수밖에 없는 상황인데, 과연 우리가 어떤 관점에서 이해하고, 집행해야 되느냐는 것은 우리 스스로 풀어야 될 중요한 정책과제라 생각한다.

3. 지방재정의 실채와 문제점

가. 지방재정의 전체 구조와 규모

현재 우리나라에 248개 자치단체들이 있는데, 대개 자치단체들은 일반회계와 특별회계를 통해서 시정이나 군정을 운영하고 있다. 그러나 이중에 일반회계가 차지하고 있는 비중이 약 75%, 특별회계가 약 25% 정도로 구성이 되어 있다. 여기에서 특별회계는 주로 대도시 자치단체에서 운영이 되고 있기 때문에, 군 단위에서의 특별회계 규모는 미미하다. 결국 우리나라 자치단체는 일반회계를 중심으로 군정이나 시정을 꾸려 나가고 있다고 보면 될 것이다.

전반적으로 일반회계를 중심으로 지방재정이 운영되고 있지만 지역적으로 보면 재정규모의 지역간의 불균형 내지는 편차가 심각하다. 서울과 경기도, 이 두 자치단체의 재정규모가 전국 지방자치단체 총 재정규모에서 차지하는 비중이 무려 35%이다.

우리나라 경제력이 수도권에 집중되어 있는 것을 알고 있듯이 지방재정의 운영도 서울시와 경기도를 중심으로 편중이 되어 있다. 따라서 나머지 자치단체들은 실제 가용할 수 있는 재정규모가 그렇게 크지 않다라는 것을 말해 준다.

장성군 같은 경우는 일반회계, 특별회계를 합쳐서 일년에 1,300억 원정도의 자금을 운영하고 있는 수준이다. 전반적으로 지방재정이 지역 주민들의 기대에 부응하지 못한다는 이야기를 하고 있지만, 수도권을 빼고 나머지 자치단체의 경우는 그런 문제가 더욱더 심각한 상황에 처해 있다는 것을 알 수 있다.

나. 지방재정의 자율성 측면에서 본 지방재정의 문제점

지방자치단체의 재정과 관련해서 가장 많이 거론되어 왔던 것이 지방자치단체의 재정자립도 문제이다. 지방자치단체의 재정자립도는 일반회계를 중심으로 해서 총 세입 중에서 지방자치단체가 자체적으로 조달하는 지방세와 세외수입이 차지하는 비율로 표시를 하고 있다.

그런데 지금 현재 연도에 따라서 조금씩 차이는 있지만 2002년도를 기준으로 해서 보면 지방자치단체의 재정자립도는 약 55% 수준에 머물고 있다. 55% 정도를 지방세 등 자체수입을 통해서 조달을 하고, 나머지는 중앙정부로부터 지원 받는 지방교부세, 지방양여금, 국고보조금이나 지방채를 통해서 조달되는 재원으로 이루어지고 있다.

그리고 이런 세입구조 하에서 조달된 재원을 가지고 지방자치단체가 어떤 사업을 하고 있는가 하는 것은 지방분권화 시대의 재정자립 문제를 논의하는데 있어서 대단히 중요한 의미가 있다. 그래서 지방자치단체의 세출 구조를 살펴보면 지방자치단체가 운영하는 세출의 약 50%는 사회개발비로 지출이 되고 있고, 35%정도가 지역 경제 진흥에 관련된 경비, 그리고 나머지가 일반행정비, 민방위비, 기타 지원 경비로 구성이 되어 있다.

결국은 지방자치단체가 운영하고 있는 재원의 50%는 사회개발비로 쓰이고, 나머지 35%정도가 지방자치단체의 경제 활성화를 위한 경비로 지출되고 있다고 보면 된다.

그리고 세입 구조 측면에 있어서 자치단체별로 보면 전국 평균으로는 55%이고 대도시 자치단체는 양호한 자립도를 보이고 있는데 비해, 군 단위 자치단체는 매우 열악한 수준을 벗어나지 못하고 있다.

자치단체의 재정자립 수준에 대한 통계를 간단히 소개를 하면, 전국 평균은 약 55∼57% 정도의 수준인데, 서울시가 약 84∼85% 수준이다. 도는 약 35%, 구는 50%, 군은 20% 내외이며, 자치구가 똑같은 지방자치단체이지만 45% 정도로 군보다는 두 배 이상 높게 나타나고 있다.

문제는 지금 현재 약 20% 정도 자립도를 보이고 있는 군의 자립도가 지방자치 실시 이후 지속적으로 악화되어 왔다는 것이다. 지방자치가 처음으로 부활된 1991년도를 기준으로 해서 보면 군 자치단체의 평균 재정자립도가 지금보다는 약간 높은 27%였다. 그런데 이것이 점점 떨어지다가 1997년 IMF위기를 겪으면서 급격하게 낮아져 현재는 20% 정도에 머물고 있다.

나머지 구나 시, 자치구의 경우에도 지방자치가 실시 됐으니까, 우리가 이념적, 규범적인 관점에서 본다고 한다면 재정자립도가 높아지는 것이 우리의 기대에 부흥하는 것이다. 그런데 군 뿐만 아니라 나머지 특별시, 광역시, 도, 시, 자치구를 망라해서 모든 자치단체들의 재정자립도는 지속적으로 감소해 왔다.

그래서 재정 운영의 자율성 측면에서는 지방자치시대가 실시된 이후에 우리의 기대에 크게 못 미치는 반대의 방향으로 가는 현상이다.

4. 지방재정의 한계와 지방재정 기능의 강화

가. 재정자립 개념의 재정립

재정자립도가 지방자치단체의 자율적인 재정 운용의 수준을 측정한다는 점에서는 매우 의미가 있는 지표이다. 그러나 이것을 기계적으로 해석을 해서 재정자립도가 10%밖에 안되니까 분권화 수준도 10%, 자치 수준도 10%밖에 안 되는 것이라고 해석하는 것은 재정자립도의 의미를 크게 왜곡한 것이다.

그 이유는 지금 현재 지방자치단체의 입장에서 본다고 하면 실제 중요한 것은 재정자립도가 아니기 때문이다. 어떻게 보면 지역 주민들은 돈 한푼 안내고, 군정 운용에 소요되는 경비를 중앙정부로부터 지원 받은 것으로 이해할 것이다.

그런 관점에서 보면 지역 주민들이 직접적인 부담에 의해서 조달되는 지방세나 세외수입을 통해서 재정자립도를 높이는 것보다는 오히려 장성군 내에서는 없는 재원을 다른 지역이나 중앙정부로부터 공여를 받아서 투입시키면 그만큼 재정 활동의 규모가 커지고, 그 다음에 장성군 내에서 재정 활동의 순환 과정에서 추가적인 외부의 피가 수혈이 되기 때문에 결국은 확대재생산이 이루어지는 것이다.

이렇듯 재정자립도가 낮기 때문에 문제라기 보다는 오히려 재정자립도가 낮다라는 것은 그만큼 군민들의 부담이 아니라 타지역 주민들의 부담에 의해서 조성된 자금을 많이 끌어다 사용함으로써 경제발전에 상승 작용, 시너지 효과를 창출할 수 있는 재정 활동이 이루어진다는 점에서, 군민의 입장에서 본다면 재정자립도가 낮은 것이 결코 문제가 되지 않는다.

그래서 재정자립도의 수준이 높은가, 낮은가를 가지고 재정의 문제를 진단하기보다는 과연 현재의 재정자립도와 현재의 규모 하에서 지역 주민들이 필요로 하는 재정 수요만큼 능동적이고 효과적인 대응을 할 수 있는가의 문제가 더 중요한 것이다.

나. 지방재정 자립의 문제점

일반적으로 지방자치가 성공적으로 시행되기 위해서는 재정자립도가 높은 것이 바람직하다는 이야기를 많이 한다. 일반적으로 지방자치단체가 사용할 수 있는 재원은 크게 보면 두 가지가 있는데, 하나는 지방자치단체가 직접 조달해서 사용할 수 있는 자체 재원이라고 하는 지방세와 세외수입이 있고, 또한 중앙정부로부터 지원 받는 지방교부세나 국고보조금, 지방양여금 등이 있다.

지방자치단체가 자체적으로 조달해서 쓰는 지방세나 세외수입은 재원 조달 규모와 세율을 지방자치단체가 자율적으로 결정할 수 있다. 그 다음에 지방세 수입의 각종 부가 수준도 지방자치단체가 자율적으로 결정할 수 있다. 그래서 이 재원 조달 과정에서 필요하다고 한다면 지방의회 의결을 통해서 또는 집행부의 직접 결정에 의해서 재원 조달 규모를 자율적으로 결정할 수 있다. 그 자율적인 결정을 통해서 확보된 재원에 대해서는 누구의 간섭도 받지 않고, 지방자치단체가 스스로 판단한 우선 순위에 기초해서 자율적인 정책적 선택을 할 수가 있다.

그런 점에서 지방자치단체가 성공적으로 시행되기 위해서는 중앙정부로부터 지원 받은 재원보다는 스스로 조달해서 쓸 수 있는 자체 재원 조달 규모나 비중이 높아야 할 것이다.

반면에 중앙정부로부터 지원 받은 각종 지방교부세나 지방양여금, 국고보조금의 경우에는 중앙정부가 일단 재원 규모를 결정한다. 지원 규모를 중앙정부가 결정하기 때문에 지방자치단체의 입장에서 볼 때는, 물론 법정교부율로 결정이 되어있는 지방교부세 같은 경우에는 어느 정도 예측 가능성이 있지만, 나머지 재원의 경우에는 중앙정부의 결정에 따를 수밖에 없게 된다. 그리고 중앙정부가 지원하는 재원에는 대개 꼬리표가 붙어있다. 즉 지방비부담 의무를 부가함과 동시에 지방자치단체의 추가적인 재원의 부담을 의무화시키면서 재원을 공여하기 때문에 지방자치단체의 입장에서 볼 때는 재원의 배분 규모도 불확실하고, 재원을 지원하면서 목적 재원으로 지원하기 때문에 지방자치단체의 우선 순위와는 상당히 거리가 있는 사업임에도 불구하고 울며 겨자먹는 식으로 할 수밖에 없다. 따라서 재정 운용의 자율성이 그만큼 제약을 받게 된다.

그런데 지방교부세는 원래 지방정부가 가져가야 될 몫을 원천적으로 배분하게 되면 빈익빈 부익부 현상뿐만 아니라 과부족 현상이 발생하기 때문에 모든 재원을 지방세로 나눠주지 못하고 일부를 국세로 계속 남겨 두면서, 지방정부로 가야 될 몫을 국세로 거둬들인 다음에 그 재원을 지방정부가 하나의 공동 재원으로 조성해서 활용하는 것이 지방교부세다.

그래서 지방교부세의 경우에는 자치단체의 입장에서는 지방세와 크게 다를 바가 없는 재원이고, 비록 중앙정부가 배분을 결정하고 있지만 배분 공식이 공개되어 있기 때문에 자치단체가 지원 받을 지방교부세 규모가 어느 정도가 되는지 예측 할 수가 있다.

그러나 지금 현재 지방교부세는 그런 성격을 띠고 있음에도 불구하고, 재정자립도를 산정함에 있어서는 의존 재원으로 분류되고 있다. 그래서 재정자립도가 군 평균 20% 정도 되는데 거기에 지방교부세를 조정해서 감안 해본다고 한다면, 군 자치단체의 재정자립도는 35%정도 선으로 올라갈 여지가 있다.

그래서 재정자립도라는 것은 우리가 어떤 수식을 가지고 산정 하느냐에 따라서 20%가 될 수도 있고, 35%가 될 수도 있는 것이다. 때문에 실제로 군이 가용할 수 있는 재정 규모가 과연 적정 수준에 해당되는 것인지에 대한 문제를 중심으로 하여 재정 문제를 바라보는 것이 보다 정확한 시각일 것이다.

우리나라와 많이 비교되는 나라로 프랑스와 일본을 들 수 있다. 프랑스의 중앙집권화 수준은 우리나라보다 더 높다. 재정자립도가 전국 평균으로 보면 55%정도 되는데 우리나라에 비해서 낮다. 그럼 가까운 일본의 경우에는 전국 평균적으로 60%정도의 재정자립도를 가지고 있기 때문에 우리나라보다는 조금 더 높지만 실제로 보면 큰 질적인 수준의 차이가 없기 때문에 비교적 일본과 비슷한 수준의 재정자립도를 가지고 있는 것으로 생각하면 될 것이다.

다. 지방자치단체 재정력 취약성

문제는 현재의 지방자치단체의 재정 규모가 적정한가를 정확하게 파고 들어가는 노력을 해볼 필요가 있다.

지방자치단체가 지출하고 있는 경비가 여러 가지가 있지만 그 중에 가장 기본적인 지출은 인건비라고 할 수 있다. 지금 현재 지방자치단체들이 확보하고 있는 재원 중에서 자체 수입이라고 할 수 있는 지방세와 지방세외수입을 통해서 인건비를 어느 정도 해결할 수 있는지 측정해 보면 군 자치단체의 경우에는 전체 인건비 소요액의 70% 정도만을 자체 수입으로 충당할 수 있고, 나머지 30% 정도는 중앙정부의 지원에 의해서 인건비를 충당하고 있다.

그러니까 지방자치단체가 확보하고 있는 재원이 가장 기본적인 업무 수행에 필요한 지방자치단체의 인건비 지출도 충분히 충당하지 못하는 이런 상황에 있다라는 것이 현재의 우리나라 지방자치단체의 재정력의 규모 내지는 재정력의 취약성을 단적으로 말해주고 있는 것이다.

전국 평균적으로 보면 자체 수입 중에서 20%정도가 인건비로 나가는 것으로 되어 있지만, 군 자치단체의 경우에는 자체 수입으로는 인건비도 충분히 충당하지 못하는 열악한 재정 상황에 놓여있고, 결국 이것이 재정자립도 보다는 더 심각한 문제의 한 단면을 드러내고 있는 것이다.

그리고 전국적으로 보면 자체수입으로 인건비를 해결할 수 없는 자치단체가 약 30개 정도 된다. 전국 248개 자치단체 중에서 11%내지 12%의 자치단체가 자체 수입으로 인건비를 해결하지 못하는 것이 현재의 상황이다.

그 다음에 지방자치단체가 독자적인 사업수행 능력을 어느 정도 갖추고 있느냐 하는 점이다. 지방자치단체의 독자적인 사업수행 능력을 측정하는 통계자료로서는 일반회계예산 중에서 투자비가 어느 정도의 비율을 차지하고 있는가 하는 것과, 투자비 중에서 중앙정부로부터 지원 받은 투자비와, 지방자치단체가 직접 자체 재원을 통해서 수행하는 투자비의 비중을 살펴보면 지방재정 규모의 적정성을 측정할 수 있는 하나의 힌트가 나온다. 이런 관점에서 지방자치단체의 일반회계 예산 중에서 투자비로 배분된 비율을 산정해 보면, 전국적으로 일반회계 예산 중에 약 55% 정도가 투자비로 지출되는 것으로 확인되고 있고, 군 자치단체의 경우에는 전국 평균보다 약간 높은 65% 정도를 투자비로 지출하는 것으로 되어 있다.

그러나 내면을 분석해 보면 실제와 다르게 나타난다. 그래서 투자비의 구성 비율을 보면 보조 사업, 다시 말해 55% 정도의 투자비 중에서 보조 사업이 차지하는 비중이 35% 정도이다. 지방자치단체의 자체 사업으로 하는 것은 약 20%밖에 안 된다. 그러니까 결국은 지방자치단체가 자체 사업으로 하고 있는 투자비의 비중은 전체 일반회계 예산 중에서 20%밖에 안 된다는 것이다. 나머지는 결국 중앙정부가 국고보조금이나 지방양여금의 형태로 지원되는 자금을 예산에 편성해서 수행되는 사업비로 보면 된다.

따라서 자체 수입은 인건비를 충당할 수 없는 것이 현실이고, 실재 일반회계 예산 중에서 지방자치단체가 독자적인 사업으로 개발되는 사업비 내지 투자비는 일반회계 예산의 20% 정도 수준에 불과하다. 이 두개의 자료를 결합해 놓고 보면 우리나라 지방자치단체는 지역 주민들의 요구에 대하여 우선 순위를 결정해서 독자적으로 운영할 수 있는 사업 수행 기반이 재정적인 측면에서는 굉장히 취약한 수준이다. 그래서 일반회계 예산의 20% 정도만이 독자적인 사업비로 배분이 되고 있고, 나머지는 인건비라든가, 또는 중앙정부로부터 지원 받은 사업비로 세출 활동이 이루어지고 있다.

앞에서 얘기한대로 지방자치단체가 실재 운용할 수 있는 가용 재원이 많지 않기 때문에 외부로부터 차입해서 쓰는 지방채 조달을 통해서 메우는 경우가 많다. 이는 지방자치 실시 이후에 지방채발행 규모가 점점 늘어나고 있는 추세다. 그러나 지방채의 발행 기반이 대도시는 나름대로 양호하지만 군 자치단체는 굉장히 취약하다.

자체 재원으로는 어렵고, 지방채를 통해서 개발할 수 있는 독자적인 사업 기반도 굉장히 취약한 것이 지방자치단체의 현재 여건이고, 그런 점에서 재정자립도 보다도 현재 우리나라 지방자치단체가 안고 있는 가장 큰 문제점은 적정 재정규모가 보장되지 않고 있다는 점이다.

그래서 지금 지방분권화가 우리가 기대한 만큼의 소망스러운 방향으로 전개되기 위해서는 재정자립을 확충하는 것이 바람직하다. 그러나 재정자립의 문제를 재정자립도의 개념만으로 편협하게 해석해서는 안되고, 재정자립도 보다 더 중요한 것이 지금 현재 지방자치단체가 적정 재정규모를 확보하고 있느냐하는 관점에서 문제를 인식하는 것이 더 적절한 시각이다.

5. 지방분권형 재정체제 구축을 위한 지방재정제도 개혁

가. 지방재정 분권화의 확대 문제

지방자치단체가 앞으로 지방분권화가 확대돼서 중앙정부로부터 추가적인 기능이나 사무가 이양이 되면, 그에 상응하는 재원이 추가적으로 이양이 되고, 그렇게 해서 재정자립도도 높아지면서 적정한 재정 규모를 확보하기 위한 추가적인 재원 공유가 필요하다.

문제는 이러한 필요를 우리가 어떻게 실현해 낼 것이냐 하는 것인데, 흔히 지방자치단체의 재정자립도나 추가적인 재원조달 능력의 확충을 위해서 필요한 정책적 대안으로 거론하고 있는 대안은 국세의 추가적인 지방 이양이다.

지금 현재 국세로 중앙정부가 사용하고 있는 재원을 지방자치단체가 사용할 수 있는 지방세로 내려주면 되는 것 아니냐는 이런 시각을 가지고 있고, 그 동안 자치단체의 장들이 전국 시장군수구청장협의회를 통해서 중앙정부에 지속적으로 건의해 왔던 것도 국세의 지방세 이양이다.

그렇다면 과연 현재 국가가 운영하고 있는 국세를 지방세로 이양을 하게 되면 지방자치단체가 충분한 재정력을 확보할 수 있느냐 하는 것이 문제이다. 현재 우리나라 지방재정의 35% 정도는 서울시와 경기도에 편중되어 있다.

그럼 앞으로 추가적으로 지방자치단체의 재원이 공여 된다고 하더라도 그 재원의 몫의 35% 이상은 수도권 자치단체인 서울과 경기도로 간다는 것이다. 그래서 오히려 기존의 부유한 자치단체들만 더 살찌우고, 현재 재정력이 취약한 자치단체에는 필요한 만큼의 재원이 돌아가지 않는 것이 현실이다. 그래서 국세를 추가적으로 지방정부로 이양하는 것은 현실적인 대안이 되기 어렵다.

나. 지방교부세 등의 확대 및 개선

그럼 결국 추가적인 국세의 지방세 이양이 지방 분권화 시대에 요구되는 특히, 재정력이 취약한 지방자치단체의 재정력을 보호하는 대안으로서 실효성이 없다고 하면 그 다음 대안으로 우리가 어떤 것을 모색해야 되는가 하는 문제에 봉착하게 된다.

그럼 지방자치단체에게 필요한 만큼의 재원을 보장해 줄 수 있는 통로는 중앙정부로부터 지원 받은 재원이다. 그 재원이 우리나라 같은 경우는 세 가지 통로로 내려온다. 지방교부세와 지방양여금, 그리고 국고 보조금이다. 그런데 이중에 국고보조금은 꼬리표가 달린 목적재원이고, 지방비 부담이 추가적으로 요구되는 사업비이기 때문에 국고보조사업을 통해서 지방자치단체가 필요로 하는 재원을 확보하는 것은 지방분권화 시대에 부응한 것은 아니다. 그래서 일단 국고 보조금은 추가적인 재정 공여 통로로 활용하는 것은 적절치 않은 대안이다.

결국 남아있는 돈은 지방교부세와 지방양여금 두 가지다. 그런데 국세를 지방세로 직접 이양해 버리면 부유한 자치단체만 돈이 더 가고, 재정력이 취약한 자치단체는 돈이 가지 않는 이런 현실적인 제약이 존재하기 때문에 그 문제를 풀기 위해서 일단 중앙정부가 지방자치단체로 이양해야 될 재원을 그대로 지방세로 넘기지 않고, 이것을 지방양여금 이라는 또 한가지 자원의 틀을 만들어서 여기서 조성되는 자금을 가지고, 지방자치단체의 개별사업단위로 지원하는 것이다.

지방양여금은 국고보조금과는 차별화하기 위해서 국고보조금은 지방비 부담 의무를 지우는 돈이지만, 지방양여금은 중앙정부가 지원하는 개별 사업비이면서도 지방비 부담 의무를 지우지 않음으로써 재원운영의 왜곡을 초래하지 않기 위해 개발되었다.

그런데 실제 행자부가 운용하는 과정에서 지방비를 부담시켜 실제 국고보조금과 같은 형태로 변모해 버렸다. 그래서 지방양여금은 당초 도입 취지와는 정반대의 방향으로 왜곡되어 버렸기 때문에 이 제도는 정비해야 될 대상이다.

그럼 국고보조금은 적절치 않고, 지방양여금은 정비되어야 될 대상이기 때문에 이것을 활용하는 것은 불가능하다. 그럼 결국 남아있는 것은 지방교부세이다.

앞으로 지방분권화 시대에 부응한 지방자치단체의 적정 재정 규모를 보장해주기 위한 방법으로 지방세는 한계가 있으므로 결국은 지방교부세의 법정교부율을 상향조정하는 방향으로 이 문제를 풀어나갈 수밖에 없다. 그렇게 되면 어떻게 되겠는가? 재정자립도는 지금보다도 더 떨어져서 아마 지금 지방교부세의 법정교부율이 15%에서 17.6%로 상향 조정이 되면 재정자립도는 떨어질 가능성이 있다. 따라서 5%니, 10%니 이런 것이 중요한 것이 아니다.

그러니까 재정자립도라는 개념을 앞으로는 나름대로의 의미가 있기 때문에 우리가 망각해서는 안되고, 재정자립도의 문제로 너무 신경을 쓰면 지방분권화 시대에 대응하는데 꼭 필요한 지방정부 적정 재정 규모를 확보하는 길은 열리지 않는다 라는 것이다.

결국 현실적으로 남아있는 대안은 지방교부세의 법정교부율을 상향조정하는 방향으로 갈 수밖에 없는 것이 현실적인 여건인 것이다.

그런데 문제는 지금의 행자부가 의도한 바와 같이 법정교부율이 17.6%로 올라갈 것이냐 하는 데에는 자신 있게 말하기 어렵다. 지금 기획예산처나 재정경제부는 기존의 지방정부에 공여되고 있는 지방교부세의 법정교부율도 지나치게 높다. 이것을 오히려 줄여 나가야 된다는 입장에 있기 때문에 행자부가 앞장서서 이런 정책 목표를 추구해 나가고, 지방자치단체가 뒤에서 버팀목 역할을 해주는 협동 플레이를 해야 만이 이 문제를 풀어 나갈 수 있다라고 생각한다.

다. 지방자치단체 과세자주권의 확대

결국은 지역 주민들의 자체 부담을 통해서 군정이 운영되는 경우와 중앙정부로부터 지원 받은 재원을 활용해서 군정을 운영하는 경우가 실제 군정을 운영하는 입장, 재정을 운영하는 입장에서 공무원들이 느끼는 압박의 정도는 많이 다르고, 군정에 대한 군민들의 기대도 역시 달라진다. 자기들이 스스로 부담해서 군정을 운영한다고 하면 부담한 만큼 의미 있는 사업을 하도록 요구하고, 가급적이면 추가적인 부담을 원하지 않기 때문에 군에서 쓸 수 있는 가용 재원은 적정한 수준에서 통제 내지는 제어가 가능하다.

이에 비해서 중앙정부로부터 지원 받은 돈으로 군정이 운영이 되면 지역 주민들의 기대는 계속 증폭될 수밖에 없다. 그리고 실제 군정을 운영하는 공무원의 입장에서 볼 때도, 그 돈이 아깝다, 지역 주민들의 혈세로 조성이 된다라는 생각들을 갖는 것이 적어질 수밖에 없다.

이 것을 사회과학적 용어로서는 지역 주민들의 직접 부담에 의해서 지방자치가 전개되면 지역 주민들이 군정이나 시정을 통해 생긴 사업들에 관심을 갖고, 그러다 보면 재정 운영의 효율성을 위한 여러 가지 압박, 요구 투입 등이 체계적으로 전개됨으로써 지방재정운용이 효율화될 수 있다.

그에 비해서 중앙정부로부터 지원 받은 재원으로 지방 재정이 운영이 되면 지역 주민들이 기대의존성을 가져서 많은 것을 요구하게 되고 만성적인 추가 재정 수요와 압박에 직면하면서 동시에 적정 수준 이상의 요구가 폭발하는 것으로 평가받고 있다.

그런 점 때문에 지방자치시대가 올바르게 전개되기 위해서는 중앙정부로부터 지원 받은 재원에 비해서 자체적으로 스스로 지역 주민들에게 부과 징수해서 확보된 재원으로 군정을 이끌어 나가는 것이 소망스러운 것이다. 그러나 현실적인 여건에서 그런 이상을 실현하는 것이 불가능하기 때문에 지방교부세에 의존할 수밖에 없는 것이다.

지방자치단체는 지역 주민들이 직접 부담하는 지방세 수입을 통해서 필요한 재원을 확보할 수 있는 여지를 넓혀 가는 것이 필요하다.

쉬운 길이 있다고 해서 무조건 그리 가는 것이 능사가 아니고, 어려운 길이라도 결국은 지역 주민들이 스스로 부담하고, 부담하는 과정에서 군정에 관심을 갖도록 유도할 수 있는 지방세의 추가적인 확보, 지방세원의 추가적인 확충을 통해서 적정 재정규모를 확보하는 노력을 해야 된다.

그런데 문제는 현재와 같은 국세, 지방세 배분 체계 하에서는 그 길이 보이지 않는 다는 것이다. 그래서 다른 방도를 찾아야 한다.

현재 우리나라의 세금은 국세와 지방세로 나누고 있다. 국세는 중앙정부가 이용할 수 있는 몫이고, 지방세만 지방자치단체가 이용할 수 있는 재원으로 되어 있다. 국세와 지방세를 세원 분리 방식에 의해서 국세는 중앙정부가 독점적으로 이용하고, 지방세는 지방정부가 독점적으로 이용할 수 있게 되어 있다.

그리고 또 하나는 국세와 지방세를 중앙정부와 지방정부가 독점적으로 이용하도록 하되, 기(旣) 국세나 지방세가 부과, 징수되는 세원에 대해서는 추가적으로 국세 세목을 신설하거나, 추가적인 지방세 세목 신설을 금지하는 중복과세금지의 원칙이 적용되고 있다.

그러다 보니까 지방자치가 실시된 이후에 지방자치단체들이 신(新)세원 개발이라는 명목으로 관광세를 신설하자는 등의 여러 가지 아이디어를 개발해서 중앙정부에 건의하기도 하고, 독자적인 제도화 노력도 해왔지만 그 모든 노력이 수포로 돌아간 이유가 바로, 세원이 분리가 되어 있고, 중복과세금지의 원칙에 의해서 이미 국세가 과세되는 세목에 대해서는 추가적인 지방세의 신설이 불가능하기 때문이다. 지방자치단체가 아무리 신(新)세원개발에 대한 아이디어를 만들어 내도 중복과세금지의 원칙에 의해서 막혀 버린 것이다. 그래서 결국은 많은 아이디어들이 개발이 됐지만 하나도 실현되지 못하고 있다.

그리고 이제는 동일한 세원을 하나의 세목이 있으면, 이 세목의 수입은 국세는 중앙정부만 이용하고, 지방세는 지방정부만 이용한다는 식으로 칸막이를 치는 방법으로는 길이 보이지 않기 때문에 칸막이를 치워야 한다. 그래서 일차적으로 중복과세금지의 원칙을 정부가 풀어 주어야 한다. 이 족쇄를 풀어 줘야만 지방자치단체들이 추가적인 지방세원을 확충할 수 있는 길이 열린다. 중복과세금지의 원칙에 대한 완화 내지는 족쇄를 풀어 버리는 제도 개혁이 수반되어야 지방세원 확충의 길이 열린다.

지금 우리나라 지방세 체계에 의하면 지방의회 의원들이 자체적으로 결정만 한다면 탄력 세율이라고 해서 세율을 상향조정해서, 표준 세율보다도 세금을 더 내도록 해서 자체 재원을 확보할 수 있는 여지가 얼마든지 있다. 현재도 탄력세율제도에 의해서 얼마든지 지역주민들에게 추가적인 지방세 부담을 요구할 수 있고, 그것을 통해서 재정자립도를 높일 수 있는 자체 재원 확보의 여지가 있는데도 불구하고, 시장이나 군수, 시의회, 군의회 의원들이 나서지 않는 것이 현실이다.

그럼 결국은 기존의 조세부담체계 하에서 지방정부가 지방세와 같은 형태로 돈을 끌어다 쓸 수 있는 길을 찾아야 되는데 그것이 바로 □세원공동이용방식□이다.

행자부 장관이 대통령께 보고하면서 지방소비세를 신설하겠다고 이야기를 했다. 그러나 지방소비세가 신설이 되더라도 이것은 지역 주민들에게 추가적인 부담을 유발하는 세원이 아니다. 현재 국민들이 내는 부가가치세 수입의 일부를 할애해서 지방소비세라는 이름을 붙여서 지방자치단체에 주는 것이다.

또한 주행세라는 것은 교통세 중에 추가적인 세목이 신설된 것이 아니라 각 지방자치단체가 자동차세 수입으로 징수하는 세수입을 전국 전체의 자동차세 수입 중에서 차지하는 비율만큼 쪼개주는 것이 현재 주행세의 골자다. 그 주행세는 그 해당 자치단체들의 자동차세 수입이 전국에서 차지하는 비율만큼 배분되는 것이기 때문에 지방세와 거의 차이가 없다.

그리고 주행세와 똑같은 성격의 세목이 바로 지방소비세이다. 지방소비세는 교통세를 쪼개서 나눠주는 것이 아니라, 지방자치단체에서 지역 주민들이 부담하고 있는 부가가치세 수입 중에서 일정 몫을 떼어 내서 그것을 공동 배분하는 것이다.

그것을 이제 어떤 기준에 의해서 나눌 것인지에 대해서는 여러 가지 설이 있다. 결국 지방세 수입을 늘리되 종전의 세원분리 방식에 의해서 국세와 지방세를 무 자르듯이 잘라서 독점적으로 이용할 수 있는 방식으로는 길이 보이지 않고, 결국은 세원이 풍부한 소득 관련 과세, 소비 관련 과세의 세원에 관련된 국세 수입의 일부를 할애해서 지방세 형태로 배분하는 세원의 공동 이용 방법이 앞으로 우리 지방자치단체가 찾을 활로이다.

그래서 우리나라는 세원의 공동이용방법에 대해서는 굉장히 소극적인 입장을 취해 왔는데 지방분권화가 확대되면서 현실적으로 길이 보이지 않으니까 세원공동이용방법을 조금씩 열어가고 있다. 그 일차적인 사례가 주행세이고, 추가적으로 세원공동이용방법을 도입하려고 하는 것이 지방소비세이다.

라. 자치단체의 재정력 격차 해소 방안

결국 지방교부세의 법정교부율을 상향조정하는 방법, 공동세 제도를 활용하는 방법 이 두 가지가 있다. 지방교부세 법정교부율을 상향조정하는 것은, 자치단체가 재정력 격차를 시정할 수 있는 재정조정기능을 수행하는데 매우 효과적이다.

이에 비해서 공동세 방법으로 주행세나 지방소비세를 신설하게 되면 여전히 지방자치단체 상호간 현재 존재하는 재정력 격차가 그대로 비례적으로 나타나면서 지방자치단체의 수입으로 들어온다. 그래서 이 공동세 방법을 활용해서 추가적인 지방세 확충을 도모하는 방법은, 지방자치단체의 입장에서 볼 때는 돈이 들어오니까 좋지만, 결국 자치단체 상호간에 존재하는 재정력 격차 문제는 여전히 시정되지 않고 현재의 구조가 유지된다는 점에서 한계가 있다.

이 두 가지 대안 중에서 지방자치단체 재정력확보도 보장해 주고, 그 과정에서 발생하는 자치단체 상호간의 재정력 불균형 내지는 격차의 문제도 조정해 줄 수 있는 일거양득의 효과를 동시에 도모할 수 있는 대안은 지방교부세 법정교부율 상향조정이 대안이다. 그런 점에서 이 대안이 비교 우위에 있는 것이다. 특히 재정력이 취약한 군 자치단체의 입장에서 볼 때는 더 비교 우위가 있는 대안이다.

그래서 지방재정 확충문제는 현실적인 대안과 지방자치시대에 부응할 수 있는 길이 서로 엇갈리고 있다. 이상과 현실이 괴리되는 이 문제를 어떻게 풀어 나가야 할 것인가 하는 것이 사실 해결해야 될 중요한 과제다. 현실을 중요시하다 보면 지방자치 이념에 부응하기 어렵고, 너무 이상적인 면에만 치우치다 보면 현실적인 제약 조건이 무시 못할 문제로 돌출이 되어 사실 이 문제는 풀기가 굉장히 어렵다.

그래서 일단 재정의 기반, 재정자립의 확충문제는 재정자립이라는 개념으로 접근하기보다는 지방자치단체가 지역 주민들의 요구를 부응하는데 필요한 적정지방재정규모를 확보할 수 있는 추가적인 재원 확보의 문제라는 시각에서 풀어나가는 것이 바람직한 접근 태도라고 하는 것이다.

6. 지방재정 운영의 효율화

지금까지 우리가 재정자립도의 문제라든가, 적정 지방재정 규모를 확보하기 위한 추가적인 지방 재원의 확보 문제는 일단 많이 확보할 수록 좋다는 다다익선이라는 논리가 깔려 있다. 다시 말해서 지방재정운용은 크게 두 가지 측면이 있는데, 하나는 필요한 재원을 조달하는 측면이 있고, 또 하나는 확보된 재원을 효율적으로 운용하는 측면이 있다.

추가적인 재원 확보 못지 않게 지방자치단체가 정작 관심을 기울여야 될 것은 기(旣)확보된 재원을 어떻게 하면 최대한의 효과를 창출할 수 있는가 하는 방향으로 고민하는 것이다.

이런 관점에서 지금 자치단체의 회계제도의 개혁이 체계적으로 전개가 되고 있는데, 지방자치단체의 일반회계제도를 현재의 단식부기에 기초한 현금주의 회계방식에서 복식부기에 기초한 발생주의 회계로 전환하려고 하는 노력을 하고 있다.

이런 제도를 통해서 지방재정운용을 해 나간다고 한다면 제한된 재정 규모 내에서도 훨씬 효율성이 높은 재정 운용이 가능하다. 그럼 적은 돈으로 효율성이 높아지고, 생산성이 높아지면 지역 주민들의 추가적인 부담을 요하지 않고, 더 이상 추가적인 재원 확보가 안 된다고 하더라도 이 재원을 가지고 지역 주민들이 기대하는 더 많은 사업을 할 수 있는 여지가 생긴다.

거기에 추가를 해서 성과주의 예산제도의 도입이라든가, 영기준 예산제도의 도입이라든가, 자본예산제도의 도입은 굳이 행자부가 새로운 제도를 만들어주지 않더라도 우리 스스로의 선택과 노력에서 얼마든지 할 수가 있는 것이다.

그래서 성과주의 예산제도 같은 새로운 예산편성기법 내지는 예산 제도들을 도입을 해서 기 확보된 재원을 좀 더 효율적으로 활용할 수 있는 노력들을 전개해 나가는 것이 바로 지방분권화시대에 요구되는 지방재정 자립기반을 확충할 수 있는 길이다 라고 이야기 할 수 있다.

아울러서 지방재정운영의 경영화 노력도 재정자립기반을 확보하고, 재정자립을 확충하기 위한 정책적인 대안으로서 우리가 고려해 볼만한 중요한 방향 중에 하나이다.

흔히, 지방재정운영의 경영화 노력하면 경영수익사업을 개발하는 것처럼 오해하는 경우가 많은데 사실 그렇지는 않다. 발생주의 회계제도의 도입, 성과주의 예산제도의 도입을 통해서 지방재정운용을 효율화하는 것도 지방재정운영의 경영화 노력의 하나의 측면이다.

그리고 또 하나는 지방재정운용을 하다 보면 실제로 시장 원리, 가격 원리 또는 경쟁 원리 등을 살려가면서 운영할 수 있는 여지가 많이 있다.

예를 들자면, 사실 어려운 결단이기는 하지만 지역 주민들에게 기존에 무료로 제공하고 있는 서비스나 사업들을 유료화 할 수 있는 여지가 있는데도 불구하고 지역 주민들의 눈치를 보느라고 그렇게 하지 못하는 경우가 종종 있다. 이런 것들은 무료로 제공하는 것이 공짜가 아니고, 오히려 무료로 이용하다 보면 사람들이 쓸데없는 요구들을 하기 때문에, 사회적인 관점에서 보면 적정 수준 이상의 소비 수요 내지는 지방 공공 서비스 요구가 제기 돼서 오히려 자원을 낭비하는 결과가 초래가 된다.

그래서 이 유료화를 적극적으로 활용한다거나, 지방자치가 직접하고 있는 사업들을 민영화한다라든가 민간위탁하는 방향으로 아웃소싱(outsourc-

ing)해나가는 노력들도 제한적이긴 하지만 자꾸 길을 찾아볼 필요가 있는 것이다.

그리고 직영 방법은 가급적 사업 방법으로 공기업적인 방법으로 전환해 나가는 것들이 바로 지방재정운용의 경영화 노력이다.

이처럼 가격 원리, 시장 원리, 경쟁 원리를 통해서 지역 주민들에게 양질의 서비스를 좀더 저렴하게, 그리고 적은 비용으로 필요한 사업들을 해 나갈 수 있는 방법들을 찾는 것이 바로 지방재정운용의 경영화 노력이다.

이렇게 하다보면 자칫 잘못할 경우 재정 운용이 오히려 비(非)효율화 될 수 있고, 방만하게 될 수 있는 여지가 있다. 그래서 그런 것들을 통제하기 위해서는 반드시 사업 운영이 끝나면 그 성과를 측정하고, 평가하고, 환류하고, 공개하는 제도가 필요하다.

현재 우리나라 자치단체들이 공통적으로 안고 있는 문제점 중에 하나가 뭐냐면 예산 편성을 할 때나, 예산 심의, 의결 할 때는 엄청난 공을 들이면서도 결산은 아주 요식 행위로, 하나의 거쳐가는 절차 정도로 생각을 하고, 결산을 통해 확인된 여러 가지 문제점들을 다시 환류시키는 노력에 대해서는 관심들이 적다.

내가 보기에는 지방재정운용의 효율성의 제고와 지방재정 자립기반 확충을 위해서는 오히려 예산 편성보다도 더 많은 공을 들여야 될 분야가 바로 예산 집행한 이후에 성과를 측정하고, 그 측정된 결과를 통해서 과연 이것이 계속 수행할 필요가 있는 것인지를 점검해서 환류시키는 노력을 하는 것이다.

이 외에도 재정 운용의 과정에서 책임성을 확보하기 위해서는 성과에 대한 평가 못지 않게 지역 주민들에게 군정 내지는 군 재정 운용에 대한 결과를 투명하게 공개하는 것이 중요하다. 물론 지금 현재 군의회 의원들께서 군정이나 군 재정운용에 대해서 아주 엄밀한 점검과 평가를 하고 있겠지만, 결국은 군의원들이 하실 수 있는 역할과 군민들이 개별적으로 할 수 있는 역할은 또 다르다.

그래서 지방재정운용에 있어서 책임성을 제고하기 위해서는 성과 평가를 통한 환류 노력 못지 않게, 지방재정운용에 관련된 각종 정보를 군민들에게, 시민들에게 공개하는 것도 중요하다.

7. 결 론

결국 우리가 지방자치시대에 있어서 지방분권화가 확대되고, 그렇기 때문에 지방재정 자립기반을 확충해야 된다라는 데에서는 누구도 부인할 수가 없을 것이다. 그런데 이 재정자립기반을 지방자치단체의 재정자립도의 제고로 접근해서는 문제가 풀리지 않고, 오히려 그것은 문제를 왜곡시키는 결과를 가져올 것이다.

그래서 우리가 지방재정 자립기반이라는 이야기를 재정자립도의 제고라는 문제로 풀어나가기 보다는, 지역 주민들이 지역을 경영하는데 있어서, 또는 지역 주민들의 요구에 부응하는데 있어서 필요한 적정 재정 규모를 확보하고 있는가 하는 관점에서 문제를 진단하는 것이다.

지금 현재의 자체 수입을 통한 인건비의 해결 가능성이라든가, 일반회계 중에서 자체 사업으로 배분되는 투자비의 비중들을 감안해 볼 때 추가적인 재원 확보가 필요하다.

그럼 이 추가적인 재원을 어떻게 확보할 것이냐 하는 문제인데, 이것을 지방세의 추가적인 이양이라든가 또는 추가적인 지방세의 조달을 통해서는 길이 열리지 않기 때문에 결국은 지방교부세의 법정교부율을 상향조정하는 것이 가장 현실적인 대안이다.

그러나 이것만에 의존해서 이 문제를 풀어나가다 보면 지역 주민들의 기대가 계속 증폭되는 기대의 이중성 내지는 지방 재정의 비효율을 조장하는 원인이 될 수 있다. 이것을 막기 위해서는 비록 제약 조건이 있기는 하지만 세원 공동이용방법을 활용해서 지방자치단체가 추가적인 지방세를 확보할 수 있는 길을 뚫어야 한다. 즉, 주행세와 같은 세원공동이용 방법을 활용해서 지방소비세, 지방소득세 등의 추가적인 지방세를 신설하는 것이 차선책이다.

그러나 규범적인 관점에서 볼 때는 오히려 법정교부율의 상향 조정보다는 세원공동이용 방법을 활용하는 것이 더 바람직한 대안이다.

그리고 이와 같은 방법을 통해서 추가적인 재원 확보 노력을 해야겠지만 그것이 현실적으로 실행되는데는 굉장히 많은 난점들이 놓여 있고, 실제 실현된다고 하더라도 추가적으로 확보될 수 있는 재원 규모라는 것은 많지 않기 때문에, 그런 노력에 병행해서 기(旣)확보된 재원을 효율적으로 운영함으로써 더 많은 사업을 할 수 있는 길을 찾는 것이 재정자립기반을 확보하는 또 다른 길이다.