제358회 21세기 장성 아카데미(2003. 7. 4)

국가균형발전의 비전과 과제

강사 사진

성 경 륭 위원장

- 국가균형발전위원회 -

강사 친필사인

주요 학력 및 경력

· 1954년  生

· 1977년  서울대 사회복지학과졸

· 1979년  同대학원졸

· 1990년  미국 스탠포드대 사회학 박사

· 1991년  한림대 사회학과 조교수□부교수

· 1992년  한림대 사회조사연구소장

· 1996년  한림대 사회교육원장

· 1997년  교육부 시도교육청평가위원

· 1998년  대통령자문 정책기획위원

· 2000년  한림대 사회학과 교수

· 2001년  동아일보 객원논설위원

· 2001년  한림대 연구협력처장

· 2002년  제16대 대통령직인수위원회 기획조정분과 위원

· 2003년  대통령 국가균형발전위원회 위원장(현)

<著> 「춘천리포트(共)」, 「체제변동의 정치사회학」

「복지국가론(共)」, 「국민국가개혁론」外

국가균형발전의 비전과 과제

1. 국가균형발전의 비전 및 전략

2. 국가균형발전의 주요과제 및 지방의 노력

1. 참여 정부가 등장한 역사적인 배경

세계사적인 여건을 보면 대체로 세계화, 정보화라는 큰 변화가 지금 진행되고 있다. 세계화라는 것은 사람들이 생활하는 공간, 경제활동의 공간의 범위가 전 세계적으로 확대되는 것이다.

보통 농촌지역의 어르신들은 태어나서 돌아가실 때까지 이런 좁은 공간에서 생활한다. 이 공간적인 범위가 점점 넓어져서 전 세계로 확대되는 현상을 세계화라고 볼 수 있다.

그리고 정보화라고 하는 것은 우리가 지금 활용하는 인터넷이나, 각종 통신 기구들을 통해서 사람과 사람간의 통신이 굉장히 빨라지고, 거리가 없어져, 일을 하거나 생활하는데 있어서 삶의 속도가 대단히 빨라지는 현상이다.

그렇게 되면 시간과 공간의 압축 현상이 생긴다. 예를 들면 몇 일전 체코에서 동계올림픽 관련 투표를 하는데, 현장에서 보는 것처럼 실황 중계를 봤다. 그래서 실질적으로는 매우 넓은 공간적인 거리에 있지만 그다지 공간의 차이를 느끼지 못하는 시대가 되고 있다.

그 다음으로 최근의 보도를 보면 미국에서 마하 5∼7의 극초음속으로 달리는 전투기를 개발하고 있다. 세계 어디에 있던지 간에 두 시간 이내에 미 공군기를 출동시켜서 원하는 목표를 타격 할 수 있는 시대가 열리고 있다.

아프칸 전쟁과 이라크 전쟁에서 미군이 고민했던 문제는 첨단 공격기인 스텔스기가 노출되는 것이었다. 스텔스기가 노출이 되면 전파의 영향을 받지 않는 도색을 하는 것이 아무 소용이 없어져 버린다. 그래서 이 비행기의 비밀을 보호하기 위해서 해외에 내보내지 않는다. 이런 이유에서 아프칸과 이라크에 출격을 할 때 미 본토에서 출격을 해서 돌아온다. 대개 20시간 이상 갔다 온다고 하는데, 앞으로는 이것이 두 시간 이내로 줄어드는 엄청난 변화가 오고있는 것이다.

그래서 시간과 공간은 엄청난 거리가 있지만 우리가 느낄 때는 마치 공간이 없는, 거의 시간이 걸리지 않는 시대로 가고 있는 것이다. 이렇게 되면 영토의 경계가 무너지고 국경 없는 세계가 만들어져 가는 것이다. 이렇게 국경은 실제로 존재하지만 국경이 없는 시대가 되고 있기 때문에 국가 경영이라는 차원에서는 엄청난 어려움이 발생하고 있다. 이유를 보면 사람이 왔다 갔다 하는 것, 돈이 왔다 갔다 하는 것, 상품이 왔다 갔다 하는 것을 정부가 효과적으로 통제하지 못하는 문제가 생기고, 최근의 사스(SARS)등의 질병이 세계화되어 질병 인자를 옮기는 사람에 대해서도 쉽게 통제하지 못하는 문제가 발생하고 있다. 어떻든 세계사적으로 가장 큰 상황의 변화가 이것이다.

이런 큰 흐름 속에서 한국현대사를 보면, 노무현 정부가 현재 어느 위치에 있는 가하는 문제를 대략 이렇게 볼 수 있을 것 같다. 해방과 건국이 있었다. 산업화, 민주화, 정보화가 있었다. 해방과 건국은 이승만 정부, 산업화는 박정희 정부, 민주화는 전두환, 노태우 정부이고, 정보화는 김대중 정부다.

김대중 정부의 역할에 대해서는 앞으로 여러 가지 평가가 가능하다고 보는데, 저는 두 가지 중요한 역사적 성과가 있었다고 본다. 하나는 남북 관계를 개선한 것이고, 나머지 하나는 정보화다.

전국의 모든 초등학교에 초고속 통신망이 다 연결이 되어 있다. 세계에서 이런 나라는 없다. □90년대 초반만 하더라도 신문에서 이렇게 캠페인을 벌였다. □산업화에는 뒤졌지만, 정보화는 앞서가자.□ 그 때만 해도 우리는 정보 후진국이었는데, 십 년 사이에 전 세계적인 선진국이 되었다. 초고속 통신망이 이렇게 깔려 있고, 인터넷 이용률이 세계 1위로 엄청난 위업을 이뤘다고 볼 수 있다.

그렇다면 참여 정부의 다음 단계가 무엇인지에 대하여 의문을 가질 것이다. 다음은 선진화로 가야겠다는 것이다. 선진화에는 두 가기 요소가 있는데, 하나는 양적인 측면의 선진화이고, 다른 하나는 질적인 측면의 선진화다.

양적인 측면으로 요즘 2만 불 시대 이야기를 하는데, 나는 앞으로 2만 불시대로 갈 수 있고, 또 가야 된다고 생각한다. 그리고 우리가 2만 불을 돌파하면 세계 7위 정도의 경제대국이 될 것이다.

그리고 질적인 측면에서는 문화적인 측면의 선진화가 필요하다는 것이다. 그렇다면 조금 좁은 의미에서 2002년이 가지고 있는 의미는 우리 현대사에서 중요한 변화가 일어났다. 먼저 국민 참여의 힘이 있었다. 이런 흐름 속에서 국민들의 에너지가 폭발한 시기가 2002년이었다고 본다.

그 중에서도 참여의 내용과 방식이 중요한데, 인터넷을 매개로 해서 국민들이 능동적으로 참여를 했다. 보통 우리가 민주화를 한다고 할 때, 국민의 주권, 국민의 참여가 중요해지는데, 옛날의 참여라고 하는 것은 선거하는 날만 참여를 하고 나머지는 실상 참여가 어려운 문제가 있었다. 지금은 인터넷이 활성화가 되면서 일년 365일 상시적인 참여가 이루어질 수 있다.

예를 들면 여러분들이 국정에 뭔가 마음이 들지 않는다고 하면 당장 정부 각 부처의 홈페이지나 언론사 홈페이지의 자유게시판에 어디에 무슨 문제가 있다고 글을 올리면, 근거가 있고, 타당성이 있는 문제일 경우에는 즉각적인 효과가 있다. 그래서 상시적인 참여가 이루어진다는 것이다. 이런 바탕 속에서 지난해의 민주당의 국민경선이 의미가 있었고, 월드컵이 의미가 있었고, 16대 대선 등이 의미가 있었던 것이다.

이런 큰 흐름 속에 노무현 정부가 탄생을 했는데, 젊은 리더로 교체가 이루어지고, 또 중요한 것은 과거의 반칙과 기회주의가 득세하던 시대에서 원칙과 정의가 이기고 있는 방향으로 큰 변화가 일어났다.

2. 참여 정부의 과제

역사적인 변화를 놓고 참여 정부가 앞으로 해야 될 것으로 크게 세 가지 과제가 있다. 하나는 국가 개혁이고, 두 번째는 국민 통합, 세 번째는 새로운 경제적인 도약이다.

가. 국가 개혁 과제

이렇게 사회 전면적인 개혁이 필요한데, 우리나라를 선진국으로 끌어올리기 위해서, 혹은 2만 달러라는 큰 국가적인 목표를 달성하기 위해서 개혁이 필요한 것이다. 사람들이 토론하는 것을 보면 이제 개혁이 지겹다. 개혁 이야기 그만 하자. 그리고 어떤 사람은 개혁은 필요한데, 귀찮다. 이런 이야기를 하는 사람들이 있다. 그러나 우리나라가 나아가야 될 방향, 목표가 분명한 경우에는 개혁이라는 것이 반드시 필요한 것이기 때문에 당연히 해야 되는 것이다. 우리가 다음 단계로 나아가야 될 방향으로 선진화, 2만 불 시대라고 하는 큰 목표를 세우고, 개혁을 철저하게 해야 된다고 생각한다.

나. 국민 통합 과제

두 번째가 국민 통합의 문제다. 선거를 할 때마다 지역으로 쪼개지고, 연령으로 쪼개진다. 대학에서도 과거 대학 총장을 임명하던 시절에는 교수들 간의 갈등이 별로 없었는데, 선거를 하면서 초등학교 출신, 중학교 출신, 고등학교, 대학교 출신으로 다 쪼개지고, 또 지역별로 다 쪼개진다. 그래서 어떤 종류의 선거이든 간에 다소 분열적인 요소가 있는 것이 사실이다. 그렇다면 선거를 하고 난 뒤 어떻게 다시 통합시키느냐가 문제인데, 만약에 선거 과정에서 나타난 이런 분열적인 요소를 치유하지 못하면 이것이 결국은 한 사회 전체에 엄청난 부담으로 작용하고, 나라를 발전시키는데 큰 걸림돌이 되기 때문에 대단히 중대한 과제라고 생각한다.

다. 선진국으로의 도약

그 다음으로 세 번째가 선진국으로의 도약이다. 양적인 측면에서는 현재 우리가 세계 12위인데, 앞으로는 7위로 나가자. 궁극적으로 십 년 내에 소득 2만 불로 가자. 이것이 매우 중요하다고 본다. 오늘 아침 신문에 LG 경제 연구원에서 조사한 결과를 보면, 2만 불을 돌파한 나라가 24개 나라가 있는데, 이 나라들은 만 불에서 2만 불로 가는데 걸리는 시간이 평균 8.9년으로, 약 9년 안에 2만 불로 간 것이다. 그런데 우리는 지금 어떠한가? □95년도에 1만 불로 올라선 다음 계속 오르락 내리락 하다가 2002년 말에 10,013불로 다시 제자리로 왔다. 8년 동안 더 나가지 못한 것이다. 정말 우리가 이대로 가라앉을 것인지, 올라갈 것인지의 중요한 시기에 와 있는 것이다.

일본은 1981년에 1만 불, 1987년에 2만 불을 돌파하고, 1991년에 3만 불로 갔다. 물론 지금은 계속 어려움을 겪고 있지만 초고속 성장을 한 셈이다. 우리의 입장에서 볼 때, 우리가 굳은 결심과 노력으로 향후 십 년 동안 체계적인 계획을 세워서 차근차근 해내지 못한다면, 우리 자신도 불행이고, 우리 자식들에게도 엄청난 고통이라고 생각한다.

라. 문화선진국의 조건

여기서 질적인 측면이 중요한데, 이 질적인 측면의 변화가 없으면 양적인 측면으로 가지 못한다고 본다. 그 중요한 요소가 문화선진국으로 가는 일인데, 그러기 위해서는 두 가지 조건이 필요하다.

1) 신뢰하는 문화 형성

첫 번째로 우리가 신뢰하는 문화, 협력하는 문화, 공공성을 중시하는 문화를 형성해야 된다. 한국 사람들이 가장 못하는 것이 서로 신뢰하지 않는 다는 것이다. 단지 나와 혈연, 지연, 학연이 있는 사람만 신뢰를 한다. 나머지는 일체 신뢰하지 않는다. 신뢰하지 않기 때문에 당연히 협력이 안 된다. 한국 사람들은 잘 한 것은 경쟁, 싸움, 대립을 잘한다.

국가균형발전위원회에 식구들이 많지 않지만 여러 부처에서 파견된 공무원들, 민간에서 들어온 분들이 있다. 이 사람들이 일하는 것을 지켜보니까, 자기 팀끼리만 칸막이를 해서 서로 정보를 공유하지 않는다. 중요한 사안에 대하여 협력을 잘 하지 않는다. 그래서 내가 □문을 엽시다. 서로 협력합시다. 여러분은 경쟁을 너무 잘하기 때문에 협력하는 방법을 배워야 한다□고 했다.

우리가 새로 직원을 파견 받을 때도, 내가 제시하는 첫 번째 기준은 저 사람이 얼마나 능력이 있고, 얼마나 경쟁을 잘하느냐가 아니고, 저 사람이 얼마나 협력할 줄 아느냐 이다. 협력할 줄 아는 문화가 필요하다.

요즘 노사 갈등, 노사 대립을 많이 이야기하는데, 이것도 결국은 신뢰하지 않고, 협력하지 않아서 결국은 서로 손해 보는 싸움을 계속 하게 되는 것이다. 예를 들면 자동차 회사에서 파업을 하면, 생산 손실이 3,000억 원, 6,000억 원, 1조원이나 나면서도 서로 양보하지 않는다. 이기적이라는 의미의 합리적 수단을 추구할 때, 결국 모두가 다 손해를 보는 결과가 생긴다. 그래서 □합리적인 바보□라는 말이 있다.

지금 우리 사회도 그렇다. 각자 자기 이익을 추구하면서 협력하거나 양보하지 않기 때문에 서로에게 손해가 발생되고 있다. 이 구조가 바뀌지 않는다면 절대로 선진국으로 갈 수 없다. 만 불에서 한 발짝도 못 나갈 것이다.

2) 상상력과 창의력의 향상

두 번째 요소는 상상력과 창의력의 문화가 필요한데, 우리 아이들이 공부하는 것을 보면 똑같은 내용을 수없이 반복해서 외운다. 그리고 시험을 치고 나면 다 잊어버린다. 그래서 한국 국민들의 지식수준이 가장 높을 때가 수능시험 보기 전날 밤 12시라는 우스갯 소리도 있다.

우리나라의 교육을 정말 새 집을 짓는다는 각오로 바꾸지 않으면 절대로 우리 교육 체제 하에서는 마이크로소프트사의 빌게이츠 같은 천재를 키울 수가 없고, 스필버그 같은 감독을 배출하기 힘들다고 생각한다.

선진국이 되느냐, 못되느냐 하는 것은 결국 한 나라 국민들이 가지고 있는 상상력의 전체합, 상상력의 내용으로 새로운 문화, 새로운 노래, 새로운 상품, 새로운 디자인을 만들어 내야 하는데 걱정이 된다. 이런 이야기를 하니까 동료 중에 한 분이 그러시는데, 최근에 여러 나라의 학생들에게 과학 시험을 치르게 했는데, 한국이 평균 점수를 내면 1등이란다. 그런데 내용을 들여다보면 한국은 학생들이 그 평균에 거의 모여 있다. 세계 최고 수준의 점수를 내는 학생은 거의 없고 거의 평균 점수에 모여 있다. 이것이 평준화 교육의 결과가 아닌가 싶다.

그래서 우리 교육을 가지고는 수학이나, 물리, 화학과 같은 자연과학, 이공계 계통에서 세계를 이끌어 갈 수 있는 뛰어난 학자와 과학자가 나오기가 정말 힘들다는 이야기를 듣고 충격을 받았다. 나는 우리 국민들의 상상력과 창의력을 키워서 이 힘으로 우리 사회를 도약시켰으면 하는 것이 큰 바램이다.

3) 내부 개혁

그 다음에 선진국으로 도약을 해야겠는데, 경제적인 여건상 잠재력은 아주 충분하다. 우리나라가 현재 세계 12위 정도 되는데, 2020년경에는 세계 7위까지 갈 수 있다. 세계은행(World Bank)이 1995년도에 세계 여러 나라의 경제력을 예측하기 위해서 구매력 지수를 가지고 조사한 결과, 2020년이 되면 한국이 세계 7위의 경제대국으로 갈 수 있다고 했다. 이것은 우리나라의 잠재력을 말해주는 것이다. 그리고 우리는 세계 7위까지 얼마든지 가능하다고 본다. 그렇게 되면 우리 앞에 있는 나라는 미국, 일본, 독일, 영국, 캐나다, 이탈리아 정도다.

우리는 상상만 해도 즐거운 일인데, 문제는 우리 앞에 놓인 벽을 넘어서야 한다는 것이다. 그런데 이 들을 가로막는 벽이 밖에 있기보다는 우리 한국 사회 내부에 있는 것이 더 많다. 현재 노사 대립이 그렇고, 지역 간의 갈등, 교육에 담겨 있는 벽 등 우리 내부에 있는 벽들을 여러 가지 개혁을 통해서 뛰어 넘어야 한다.

마. 동북아 경제 중심국의 잠재력 실현

동북아 경제 중심, 혹은 동북아 중심 국가 등의 말이 많이 나오는데, 이것이 또 엄청난 잠재력이 있다. 지도를 놓고 한반도의 위치를 가만히 생각해 보면, 중국과 유라시아 대륙을 태평양과 연결시키는 교량이 한반도다.

전통적으로 중국 사람들은 한반도를 순망치한(脣亡齒寒)으로 생각하고 있다. 입술을 잃어버리면 이빨이 시리다는 말이다. 그래서 한반도를 자신들을 지켜 주는 입술로 생각한다.

일본 사람들은 한반도를, 중국이라는 거대한 곰이 있는데, 곰의 옆구리에 비수를 들이대고 있는 것으로 생각한다. 그래서 언제든지 한반도를 통해서 중국으로 진출을 하고, 필요하면 한반도를 통해서 중국을 제압하고, 협박하는 곳으로 보고 있다. 그런 곳이 한반도이기 때문에 과거를 돌아보면 모든 나라들이 한반도에 욕심을 가지고 있었다고 볼 수 있다.

한반도는 남과 북, 이 때 남이라는 것은 과거 냉전시대의 자본주의 진영을 말하고, 북이라는 것은 공산주의를 말한다. 그래서 이러한 남과 북을 연결하고 한 쪽은 대륙과 해양을 연결하는 거대한 교차로라는 의미가 있다. 그리고 다른 한 측면은 지정학 이론으로 림랜드(Rimland)라는 것으로, 크게 세 가지 이론이 있다.

첫 번째 이론은 바다를 지배하는 세력이 세계를 지배한다는 이론이 있다. 바다를 지배하는 세력이 과거에는 영국이나 네덜란드, 최근에는 미국, 일본도 해양 세력에 포함되는데, 이런 나라들이 해양을 지배했고, 세계를 지배했다.

그 다음에 나온 이론은 대륙의 심장부를 지배하는 세력이 세계를 지배한다고 보는 것이다. 대륙의 심장부는 독일과 러시아다. 대륙의 심장부가 세계의 중심이기 때문에 여기를 지배하면 세계를 지배한다는 것이다.

세 번째로 나온 이론이 림랜드(Rimland)이론이다. 림랜드(Rimland)는 대륙과 바다가 만나는 끝자리를 말한다. 우리나라 말로 하면 가장자리 정도 될 것이다. 림랜드(Rimland)를 지배하면 대륙으로도 갈 수 있고, 해양으로도 갈 수 있다. 그렇기 때문에 한반도, 베트남 반도, 이탈리아 반도 같은 나라들이 항상 역사적으로 침략을 당했다는 것이다.

우리나라도 역사책을 보면 전쟁이 얼마나 많았는가? 964번의 침략을 받았다고 한다. 이렇게 보면 한반도가 왜 일본의 식민지가 됐는지, 해방될 때 왜 남북으로 분단이 됐는지, 왜 전쟁을 했는지, 지금도 북한이 계속 저렇게 핵개발 한다고 하면서 남북 화해가 잘 안 되는지 알 수 있다. 계속 이런 일이 반복되는 이유는 한반도가 지니는 이런 특징이 중요한 요인이라고 생각한다.

그런데 남북 관계가 정말 화해, 협력이 이루어지고, 김대중 대통령이 갔다 오신 이래로 약간 소강상태에 있지만 어느 순간 북한이 핵을 포기하고 남북협력사업의 속도를 증진시키면 어떻게 되겠는가? 과거에 대륙과 해양으로부터 위협을 받던 한반도가 대륙으로도 가고, 해양으로도 가는 아주 절묘한 위치에 놓여 있다고 생각이 바뀔 수 있다. 그렇기 때문에 우리 한반도가 엄청난 잠재력을 가지고 있는 것이 아닌가 싶다.

바로 이런 잠재력을 실현할 수 있는 것이 동북아 중심 국가사업이다. 한반도 역사상 SOC, 여러 가지 도로나 공항 등의 조건이 이렇게 좋은 조건을 갖춘 시기가 없었다. 고속도로, 철도, 항공, 조만간 고속철도, 그리고 초고속 통신망까지 갖추어져 있다. 한반도 구석구석이 지금 대륙과 해양을 연결하는 위치에 있구나 하는 점을 보기 바란다.

그리고 또 여러 가지 좋은 조건으로 한반도의 반경 200km 이내에 엄청나게 거대한 시장이 있다는 것이다. 동북아의 도시 중 서울, 동경, 북경, 상해, 블라디보스토크의 다섯 개 도시를 가지고 서로 두 도시간을 연결하는 거리와 시간을 재보니까 서울에서 다른 지역을 연결하는 것이 3,648km, 동경에서 연결하는 것이 약 6,000km다. 이것이 무엇을 의미하는가? 서울이 가장 중심에 있다는 것이고, 서울에서 연결하는 것이 가장 빠르다는 것이다. 따라서 동북아 지역에서 여러 가지 교류 활동이 일어나면 서울과 한반도가 가장 중심적인 위치에 설 수 있다고 볼 수 있다. 그 다음은 동남아에서 북미로 배가 갈 때, 남해안을 통해서 가는 것이 일본을 통해서 가는 것보다도 160km 가깝다.

이런 여러 가지 구조적인 조건들을 놓고 볼 때, 한반도가 대 도약할 수 있는 시기가 지금 오고 있다고 생각한다. 가장 큰 장애물은 남북 관계가 개선되는 것인데, 김대중 대통령이 계실 때 기본 여건을 만들었고, 앞으로 노무현 정부시기에 북한이 핵을 포기하고, 적극적인 개방 정책을 하게 되면, 남북이 손잡고 정말로 대화를 할 수 있는 좋은 시대가 올 것이라고 생각한다.

바. 선진국으로 가는 길

1) 민주주의의 질적 발전

지금까지의 민주주의는 형식적, 제도적인 민주주의로 선거를 하고, 지방자치를 하는 것이었는데, 문제는 지금까지 민주주의를 했지만 갈등을 해결할 수 있는 능력이 동시에 커지지 못한 것이다. 그래서 앞으로의 과제는, 지금까지를 1차적인 민주화라고 생각하고, 다음은 2차적인 민주화로서 좀더 본격적인 민주화를 해야 하는 것이다.

좀 과한 표현이 될 수 있을지 모르겠는데, 사람은 세 가지 종류의 사람이 있다고 한다. 첫 번째는 나만 아는 사람이다. 내 이익, 내 욕심만 아는 사람이 1차원적인 인간이다 상대방도 고려하고 우리도 같이 고려하는 것이 2차원적인 인간이다. 나를 떠나서 다른 사람을, 오로지 대중의 복지와 이익을 전적으로 생각하는 사람은 3차원적인 사람으로 바로 성인이다. 항상 타인을 먼저 생각하고, 인류를 사랑하는 사람이 성인인데, 역사를 보면 예수님, 부처님, 공자님 같은 분들이 이런 분들이다.

제대로 발전하는 사회는 이런 성인들이 많은, 3차원적인 인간이 많은 사회다. 그러나 불행하게도 우리 사회는 1차원적인 사람이 많다. 민주화를 했지만, 다 자기 이익만 챙기다 보니 곳곳에서 싸움이 일어난다. 노사도 싸우고, 지역 기구도 싸운다.

그래서 이제는 우리나라의 민주주의를 질적으로 바꿔야겠는데, 그러기 위해서 새로운 제도도 만들어야겠지만 내 욕심을 자제, 절제하고, 남도 생각하고, 공동의 이익도 생각하는 방향으로 질적인 변화를 하지 않으면 안 된다. 우리가 그 동안 추구하던 민주주의를 고양시키기 위해서 좀더 질적인 변화로 우리 각자의 마음가짐, 문화를 바꾸는 것이 필요하다.

우리가 민주화를 하고 나서 서로 싸우니까 결국 마의 1만 불 함정에 빠진 것이 아닌가 한다. 그래서 앞으로 갈등 해결을 제대로 하는 것이 필요하고, 그것을 위해서는 여러 가지 기구들을 만들어 민주적인 정치를 위해 다양한 협치(協治)가 필요하다. 예를 들면 노사정위원회도 협치(協治)모델이고, 정부가 무슨 일을 할 때도 여·야·정이 만나서 서로 정책에 대해서 협의하고 공동으로 목표를 세우고 움직이자고 하는 다양한 협치(協治)가 필요한 것이다.

2) 경제적 도약

과학 기술 투자를 확대해야 하고, 고급 인력을 양성해야 한다. 신 성장산업을 집중 육성해야 하는데, 지금 과기부, 산자부, 정통부 이 세 부서가 한국의 미래를 이끌어 갈 신 성장산업을 발굴하고 있다. 아마 7월말이나 8월초에 대통령 보고가 이루어지고, 선정된 몇몇 분야를 중심으로 집중적인 투자가 이루어질 것이다.

그 다음에 필요한 것이 규제개혁과 외국 기업의 투자를 유치하는 것이 대단히 중요하다.

투자가 필요하다고 무원칙으로 하면 안되고, 기준과 원칙을 분명히 한 상태에서 불필요한 규제, 전혀 도움이 안 되는 규제는 과감하게 수습해야 한다.

지금 우리의 국민 소득이 만 불인데, 2만 불에 도달하는 것은 보통 어려운 것이 아니다. 연 6%씩 계속 5년 동안 성장을 하면, 5년 후에 1만 3,380불이 된다. 5년 동안 열심히 해도 1만 4,000불 넘기가 힘들다. 그러니 이것이 얼마나 어렵겠는가?

그런데 발전 속도를 빨리 낼 수 있는 좋은 방법이 있다. 짧은 시간에 외국 기업의 한국 진출이 많이 이루어지는 것이다. 외국 기업과 외국자본이 많이 유치되면 국민 소득이 굉장히 빠른 속도로 올라갈 수 있다. 현재 우리나라의 전체 투자액 중에 외국인 투자의 비중이 10∼11% 밖에 안된다. 중국의 경우에는 30%다. 중국은 해외의 화교들이 엄청나게 투자하고 있다. 그리고 중국 시장이 13억 명이기 때문에 외국 기업들이 경쟁적으로 중국에 투자를 한다. 중국이 연 10∼12% 성장할 수 있는 이면에는 외국 투자가 있기 때문이다.

우리는 우리 힘으로 열심히 하면 앞으로 5년 후에 만 3,400불을 갈 수 있다. 그러나 올해는 3∼4%하는 것도 어렵다고 봐야 한다. 그래서 우리 내부의 노력도 하면서 외부의 기업을 유치하는 것에 더 많은 관심을 가져야겠다.

3) 교육 개혁

로저 캔스라는 미국 UCLA 정치학과 교수가 이런 이야기를 했다. □지금까지 대부분의 국가는 육체를 많이 사용하는 육체 국가였다.□ 농업이라는 것은 기본적으로 육체를 사용하는 것이다. 또 공장에서 물건을 생산하는 것도 기본적으로 육체를 많이 사용하는 것이다. 이런 국가를 우리가 육체 국가라고 한다. 그런데 육체 국가만을 가지고는 경제발전에 일정한 한계가 있다.

제대로 된 선진국가을 위해서는 두뇌를 많이 쓰는 두뇌 국가가 되어야 한다. 과학기술, 연구, 새로운 지식 개발, 새로운 상품 개발 보다 질적인 서비스 등의 분야에 두각을 나타내야만 부가가치가 높은 것인데, 이것을 하지 못하면 어렵다.

예를 들면 애니메이션이 있다. 우리나라가 애니메이션을 꽤 많이 하는데, 한국이 애니메이션에서 주로 많이 하는 부분은 열심히 그림 그리고, 동영상을 만드는 것이다. 그러나 전체 애니메이션의 부가가치의 50%는 열심히 그림 그리는데서 오는 것이 아니다. 스토리를 만드는 것, 기획하는 것에서 오는 것이다. 이것은 우리나라에서 하지 못하고 일본이나, 미국, 캐나다 등에서 오고, 우리는 하청을 받아서 열심히 그리는 것이다. 때문에 우리는 여전히 두뇌 국가의 수준에 가지 못하고, 아직도 육체 국가의 수준에서 머무는 것이 많다.

앞에 말씀드린 것처럼 두뇌 국가로 가기 위해서는 단순한 반복 작업을 열심히 하고, 옛날에 중동에 가서 횃불 켜놓고 밤새 노동하던, 그런 식의 노동을 가지고는 절대로 2만 불 이상으로 가기가 힘들다. 지금 필요한 것은 상상력이 필요하고, 창의력이 필요하다. 그래야만 두뇌 국가로 갈 수 있다.

그러나 우리 교육은 삼각 동맹이 있는데, 일류 대학, 좋은 직장, 결혼이 결합되어 있다. 일류 대학은 암기를 잘하고, 시험을 잘 봐서 간다. 그리고 일류 대학 나와야 좋은 직장을 간다. 좋은 직장을 들어가야 좋은 사람과 결혼한다.

한국에서는 이 세 가지가 아주 철옹성같이 되어 있기 때문에 아무리 노력을 해도 이 구조가 바뀌지 않는다. 그러나 이 구조를 바꾸지 않으면 지방의 발전은 어렵다. 이 것을 바꿔야 하고, 교육의 질과 내용을 바꿔야만 두뇌 국가로 갈 수 있다.

4) 정의와 법과 질서 확립

프란시스 후쿠야마(Francis Hukuyama)는 일본 출신의 미국인 학자인데, 이 사람이 □신뢰□라는 책에서 □한국은 저(□) 신뢰 사회다.□라고 이야기했다. 그리고 경제발전과 신뢰의 정도에 대해 여론조사 한 결과를 보면, 선진국은 국민 소득이 높고, 서로 신뢰하는 정도가 높은데, 한국은 그 반 정도밖에 안 된다는 것이다. 다음으로 내가 조사한 것은 한국은 부모를 믿을 수 있다가 96.7%이고, 친척, 이웃, 동료, 동문, 동향, 사업 관계, 일상 시간에 만나는 사람, 고위 공무원, 국회의원으로 내려올수록 신뢰도가 낮다. 그럼 이것을 보고 발견할 수 있는 것은, 한국 사람은 자기와 가까운 순으로 믿는다는 것이다. 가까운 사람은 너무 확실하게 믿고, 좀 먼 사람은 잘 믿지 않고, 고위 공무원이나 국회의원같이 공직에 있는 사람은 너무 안 믿는다. 여기에는 세 가지 그룹이 있다. 동향 사람까지는 너무 많이 믿고, 사업 관계와 일상 시간에 만나는 사람은 중간쯤 믿고, 공직은 믿지 않는다. 내가 □신뢰의 동심원 이론□을 만들었다. 동심원이 있으면 가운데는 믿고, 점점 밖으로 나갈수록 조금 믿는다는 것이다.

그럼 앞으로 돌아가서 후쿠야마라는 사람이 한국은 저 신뢰사회라고 했는데, 저는 그 이론이 부분적으로 맞고, 일부분은 맞지 않는다고 본다. 동심원 이론을 보면 한국 사회의 축소판이다. 한국 사회의 모든 비밀을 이 표가 안고 있다. 한국 사회의 병폐도 다 표현됐다고 본다.

한국 사회는 연고 사회로 다섯 가지 연고가 있다. 혈연, 지연, 학연, 그리고 같은 교회나 절에 나가는 사람인 교연, 마지막으로 같은 업종의 사람인 업연이 있다. 한국은 이런 연고로 뭉쳐진 사회인데, 이 연고 밖을 나가면 서로 믿지 않고, 협력하지 않고, 싸운다. 이것이 우리 사회의 특징이고, 한국 사회의 발전을 가로막는 장애물로 보는 것이다.

이것이 때로는 한국 사회를 지탱하는 힘이 될지도 모른다. 어려울 때 이 연고를 중심으로 밀어주고, 챙겨주고 하면서 우리를 지탱하는 힘이기도 하다. 그러나 만 불 이상을 더 나가지 못하게 하는 장애물이기도 하다.

정의와 원칙, 반칙이란 말은 노무현 대통령께서 많이 하시는 말씀인데, 반칙하는 사람이 늘 앞서가는데 누가 손해를 보는 원칙을 지키려고 하겠는가? 요즘 자동차를 타고 가다 보면 교차로에서 참 재밌는 현상이 벌어진다. 미국에서 차를 운전하다보면 신호등이 있거나 없거나 간에 먼저 온 차가 먼저 간다. 서로 오다가 조건이 늦으면 기다린다. 교차로에서 거의 큰 문제가 없다. 우리는 먼저 오든 나중에 오든 간에 성질 급한 사람이 먼저 나가서 상대편 차 진로를 막고, 상대편의 양보를 강요해서 차를 운전하는 것이다.

이런 선수(先手)를 치는 행동들이 곳곳에서 보이는데, 이것은 전부 반칙이다. 이런 반칙들이 결국은 서로를 믿지 못하게 한다. 그리고 앞으로 선진국으로 진입을 하려면 법과 질서를 확립하고, 법의 지배, 정의를 확립해야만 신뢰가 형성이 되고, 거래 비용이 감소가 되고 발전이 가능하다.

요즘 노사 대립 문제가 발생을 하고, 집단 이기주의 노래가 나올 때, 법과 원칙이냐, 대화와 타협이냐고 하는데, 내 생각은 법과 원칙의 테두리 안에서 대화와 타협이다. 대화와 타협이 법과 원칙을 배신한다고 하면 나는 당연히 법과 원칙을 고수 할 것이다. 그렇지 않으면 여러 가지 문제가 많이 생긴다. 이 두 가지 기조를 분명히 지켜야 한다.

3. 국가 균형 발전 정책의 주요 과제

가. 국가 균형 발전의 모델

우리나라는 지금까지 불균형 발전을 해왔다. 박정희 정부 시대에는 잘 살아보자고 했다. 내용이 어떻게 됐던지 간에 좌우지간 잘 살아보자고 했다. 1960년과 1961년도의 우리나라의 국민 1인당 GNP가 80불이었다. 전쟁과 4·19 이후에 혼란 속에서 우리 국민들은 거의 반 거지였다. 당시에 잘살아보자 하는 것이 온 국민의 열망이었다.

지금 우리가 2만 불 시대를 가자고 하는 것과 당시의 잘 살아보자고 하는 것에는 의미는 거의 비슷하다. 그러나 과거와는 다른 방식으로 해야만 2만 불로 가기 때문에 내용은 다르다.

지난 시대에 빨리 잘 사는 방법으로 하다 보니까 몇몇 공단 중심으로 집중 투자가 이루어지고, 수도권으로 대거 모이면서 불균형 성장이 이루어졌다. 그래서 엄청난 수도권 집중이 이루어졌고, 2002년 말에 수도권 인구가 47.2%다. 1970년, 1년 동안 수도권의 순인구 증가가 65만 명으로 가장 많았고, 점점 줄어들다가 1997년에는 거의 0%까지 내려 왔지만 IMF이후에 다시 계속 증가하고 있다. 작년(2002년)에는 20만 명이 순증가 했다. 올해만 해도 1/4분기까지 5만 7,000명 정도 늘어났으니까 올해는 순증가가 더 늘어날 것이다. 24만에서 25만 정도가 될 가능성이 있다. 그러다 보니까 작년도의 수도권 인구가 47.2%가 된 것이다. 우리나라 국민의 거의 절반인 것이다. 거기에다가 경제력 집중, 국가력 집중 등 이루 말할 수가 없다.

이렇게 수도권이 집중되고, 인구 집중이 늘어나면 늘어날수록 효율성이 어느 시점까지는 올라간다. 우리가 이론 적으로 전국의 인구가 똑같은 간격으로 곳곳에 띄엄띄엄 살면 경제적인 효율성이 있겠는가?

그러나 이것이 어느 시점을 넘어서면 효율성이 떨어진다. 서울에 인구가 1천만이 살고, 수도권에 47.2%가 사는데, 인구가 많이 모여 살면 어떤 문제가 발생하겠는가? 교통 혼잡, 집 값 상승, 환경오염 등으로 인해 나가는 여러 건강상의 비용 있다. 이런 집중에 따른 비용이 늘어나기 때문에 경제적인 효율과 다른 비용을 계산하면 종합적인 효율이 떨어진다.

그렇다면 지방은 어떻게 되는가? 지방의 곳곳에 지방공단이나 국가공단 같은 것을 만들어 놓았지만 이 공단들의 입주 율이 20∼30%다. 공단을 조성하면서 만든 시설들이 이용이 안 된다. 좋은 고속도로, 철도를 만들어 놨지만 제대로 활용이 안 된다. 그러니까 지방은 자원의 저(□) 활용에서 오는 비효율이 발생한다.

이렇게 지방은 지방대로 서울은 서울대로 효율이 떨어지기 때문에 지금 손을 대지 않으면 국가 장래에 엄청난 문제가 생긴다. 그래서 과거의 불균형 발전에서 균형발전 모델로 가야 된다는 것이다. 균형발전으로 가면 지방을 살릴 수 있고, 나아가서 국가 전체를 살리는 길이라고 보고 있다. 그렇게 되면 국민 통합과 국가 경쟁력이 높아진다.

나. 국가균형 발전의 비전과 전략

국가 균형발전의 비전은 □전국이 개성 있게 골고루 잘사는 사회를 만들자.□이다. 이것을 위해서 자립형 지방화로 가자. 과거의 지방화는 의존형 지방화로 지방이 안정되어있는 그 상태로만 유지되기 때문에 이것은 안 되겠다. 지방을 일어서게 하는 지방화로 가야겠다.

그것을 위해서 두 가지 균형이 필요한데, 통합적 균형과 역동적 균형으로 가자는 것이다. 여기서 통합적 균형은 전국 최소 기준을 충족하는 방향으로 가야 되겠다는 것이다. 그래서 SOC, 물류, 정보, 통신 등의 인프라를 갖추고 주택, 의료, 교육, 문화 등의 생활 인프라를 만들고 이 인프라에 의해서 전국 최소 기준을 만들고, 이 기준에 미달하는 지역에 대해서는 국가가 적극적으로 보충해 주자. 그래야 한 국가 사회에 통합될 수 있다는 것이다.

두 번째가 역동적인 균형인데, 그런 최소 기준을 충족시킨 이후에는 모든 지역이 자기 지역의 잠재력, 특성을 찾아서 열심히 역동적으로 지역 발전을 추진하도록 돕자는 것이다. 그리고 지역은 그런 계획을 스스로 세워서 일어나자는 것이다. 이것을 위해서 지역혁신체계가 필요하고, 지역이 잘할 수 있는 전략 산업을 키우고, 또 여러 가지 제도를 개선하는 변화가 필요하다.

다. 지방스스로의 자생적 발전 능력 배양

국가 발전을 위해서 중앙과 지방의 공동 시점이 필요한데, 지역의 저 발전, 낙후가 일어나는 이유가 뭔가 라고 할 때, 요인은 두 가지다. 외인론(外因論)과 내인론(內因論)이 있다.

외인론을 보면 권한과 재원이 중앙에 다 모여있고, 지역 간 불균형 때문에 지역의 힘으로 어쩔 수 없다는 것이다. 내인론은 지방 내부의 자립 의지가 약하다든지, 지역 혁신 체계가 결여되어 있다든지 하는 문제다.

그래서 지금 참여정부는 분권화 개혁, 균형발전 정책을 통해서 외부의 요인을 제거하려고 하고 있다. 그래서 과감한 분권화를 하고, 낙후된 지역을 도와서 지방 스스로 자생적인 발전 능력을 키워야 한다는 것이 1차적인 정책 과제다.

라. 자립형 지방화를 위한 지역혁신체계 구축

다음 문제는 지방 스스로 일어서기 위해서 내인론을 스스로 제거하는 것이다. 이것을 위해서는 자치역량을 키우고, 혁신역량을 키우고, 주민참여가 확대되는 내부의 변화가 일어나야 한다.

이 때 가장 중요한 것이 지역혁신체계로 보는 것이다. 이것은 지방에 소재 하는 대학, 지역의 기업과 지자체, 그리고 지방의 시민 단체, 언론 등이 힘을 합해서 지역의 발전을 위해서 지방의 발전을 가져올 수 있는 혁신 방안을 지방내부에서 생산하는 장치, 구조, 틀이 지방 내부에 있어야겠다는 것이다.

그러나 대체로 보면 지방의 대학은 중앙의 여러 부서에 도움을 청한다. 교육부에 도움을 청하고, 과기부에 도움을 청한다. 지방의 지자체는 행자부에 도움을 청한다. 산업은 수도권에 있는 기업과 하청관계가 되어 있다. 이렇게 지방에 있는 기구와 주체들이 다 따로따로 놀고 있다. 지방 스스로 자립하고 일어설 수 있는 방안과 혁신능력을 지역 내부에 갖추지 못하고 있다.

앞으로 정부가 지방에 권한을 주고, 자원을 넘겨주는 등 아무리 지방을 도와주어도 지방 내부에 이런 구조가 형성되지 않으면 지방이 자립할 수 있는 가능성은 별로 없다. 지속적으로 중앙에 의존하고, 밖에 의존하는 이런 구조가 계속 될 가능성이 높기 때문에 우리가 고민해야 되는 것은 지방 스스로의 혁신역량을 어떻게 구축해야 할 것인가 이다.

지방에 대학이 없는 곳은 어떻게 해야 되느냐? 장성아카데미처럼 바깥에서 많은 전문가를 초빙하여 새로운 지식을 전달하고, 밖의 전문가와 이 지역을 연결시키는 이러한 프로그램을 통해서 끊임없이 교육시키는 이런 노력들이 꼭 대학이 없더라도 외부에 있는 전문가를 연결시키고, 지역 내의 기획 역량을 높이는 접근을 하면 충분히 대학이 하지 못하는 역할을 스스로의 힘으로 해낼 수 있다고 본다.

그리고 대학이 필요하면 인근의 전남대학교나 조선대학교 등을 얼마든지 활용할 수 있다. 또 서울의 인력을 제공할 수 있다. 그러니 인력이 없다는 것은 큰 장해 요인이 되지 못한다고 생각을 하고 이런 체계를 구축하는데 모든 에너지를 모으는 것이 중요하다.

4. 새로운 미래를 위한 공동 실천

지방화 전략은 국가 내부의 내실을 다지는 것이고, 동북아 전략은 우리 대한민국의 활동 공간을 확장하는 것이다. 우리의 안과 밖을 모두 내실 있게 하는 것이 2가지 전략이다. 이것을 위한 조건을 만드는 것이 지방 분권이다. 그리고 또 국가균형발전 전략이다.

이 정책들은 참여정부의 지도부와 참여정부를 뒷받침하는 공무원 조직과 지방사회가 서로 비전을 공유하고 같이 공동으로 실천하는 접근이 이루어지지 않으면 성공하기 어렵다고 생각한다.

김대중 대통령이 계실 때 참 안타깝게 생각한 것이 그 분은 다른 어떤 분보다도 지방자치에 대한 관심, 지방분권에 대한 관심, 지역발전에 대한 관심이 많은 분이다. 그런데 이 분 혼자 하려니까 정보화 부분에서는 엄청난 성과가 있었지만 지방화 부분, 분권 균형 발전 부분에 있어서는 뚜렷한 성과가 거의 없었다.

그렇다면 노무현 대통령 시대에 들어서도 강조를 하는데, 진척이 없으면 어떻게 하느냐? 이것이 문제다. 그러나 이 일을 위해서 지방분권위원회도 열심히 노력할 것이고, 우리 지방에 계시는 자치단체장, 여러 공무원, 정치인 분들이 정말 힘을 합해, 밀어 주시고, 잘하는 것은 잘한다고 크게 지지를 해주시고, 잘못하는 것은 고치라고 이야기를 해주셔야 한다.

여러분들이 참여하지 않으시면 이 정책도 국민의 정부와 비슷하게 별로 진척이 없을 가능성이 있다. 이 과제는 중앙 혼자 하는 것이 아니다. 중앙과 지방이 공동으로 실천하는 것이다.

우리 지방이 발전하기 위해서 지방의 모든 지역에, 지방의 구석구석에 지역혁신체계를 구축하자. 이렇게 되면 전국을 혁신주도형 경제로 바꿀 수가 있고, 전국이 골고루 잘사는 사회를 만들고, 국민소득 2만 불 시대를 만들 수 있다. 그리고 이런 목표를 우리가 같이 공유해서 지역을 발전시키고, 이것을 토대로 해서 대한민국이 선진국으로 갈 수 있도록 다 함께 노력하자.