제377회 21세기 장성 아카데미(2003. 11. 21)

참여정부와 지방분권 전략

김 두 관 前 장관

- 행정자치부 -

주요 학력 및 경력

․ 1959년  生

․ 1987년  동아대학교 정치외교학과 졸업

․ 1999년  경남대학교대학원 최고경영자과정 수료

․ 1988년  민중의 당 남해 하동지구당 위원장

․ 1988년  책사랑 나눔터 대표

․ 1989년  남해신문 창간 발기위원장, 남해신문 발행편집인

․ 1995년  제38대 경상남도 남해군 군수

․ 1998년  제39대 경상남도 남해군 군수(무소속,재당선)

․ 1999년  제17대 명예 농림부장관

․ 2001년  지방자치개혁연대공동대표, 경상남도자치연대 추진위원장

․ 2002년  새천년민주당 경남 남해 하동지구당 선대위원장

․ 2002년  새천년민주당 당개혁특위 위원

․ 2003년  제5대 행정자치부 장관

<賞>「환경운동연합 녹색공무원상」,「매경․환경부 환경경영대상」

「자랑스런 경상남도포럼인상」 外

<著>「성공시대(MBC타규멘타리)」, 「지방정치비전만들기」

「남해군수 번지점프를 하다」 外

참여정부와 지방분권 전략

1. 지방분권과 지역 균형발전의 방향

2. 지방분권의 실효성 확보를 위한 대책

1. 들어가는 말

지난 11월 19일 전국의 농민 7만여 명은 여의도에서 정부의 농정에 대한 대규모 항의집회를 열었다. 일부는 다음날까지 한․칠레자유무역협정 비준에 반대하는 집회를 갖기도 했다. 당시 지방의 농정을 책임지던 사람으로서 가슴 아프게 바라보았다.

우리나라는 OECD(경제 협력 개발 기구, Organization for Economic Cooperation and Development)에 가입돼 있고, 무역규모는 세계 12위 정도가 된다. 내수경제는 최근 굉장히 어렵지만 지난 3/4분기에도 수출은 꾸준히 증가해서 상당히 많은 무역흑자를 기록하기도 했다. 우리나라 대기업들은 수출을 통해서 상당히 많은 이익이 발생했음에도 정치권에 비자금으로 갖다 주기 바빴지 어려운 농민들에게는 한번도 도움을 주지 않았다. 그 비자금을 농촌복지 등을 위해 주었다면 얼마나 좋았겠는가? 라는 생각이 들어 한편으로는 부끄럽고, 우리 정치권이 이제 정말 환골탈태(換骨奪胎)를 통해 국민들에게 믿음을 주는 정치개혁을 단행 해야겠다는 생각을 했다.

OECD에 가입한 다른 선진국의 사정을 보더라도 농업에 종사하는 농민들이, 그리고 농촌이 어려운 것은 사실이다. 근본적으로 농업생산물들이 경쟁력이 없는 한계를 가지고 있기 때문이다. 그럼에도 불구하고 선진국들의 농촌이 우리나라보다 훨씬 더 윤택한 것은 농업소득에만 의존하지 않는데 있다. 선진국인 나라들의 대부분은 농촌이 도시와 상당히 소득균형을 이루고 있는데 농업소득은 20%를 차지하고, 나머지 80%는 농외소득을 통해서 농촌지역의 소득이 보장이 되는 방식으로 운영이 되고 있다.

참여정부에서 향후 10년간 119조 원이라는 막대한 예산을 투입해서 농업, 농촌, 농민을 살리겠다는 정책을 발표한 바가 있지만, 역대 정권들 또한 많은 농업정책을 발표하고도 지키지 않았었기 때문에 정부정책에 대한 불신감이 커져 있어 현 정부를 믿지 못하고 있는 실정이다. 그리고 과거와 달리 우리의 농업환경이 많이 변화하였다. 1인당 만 불의 소득의 시대가 되고, 주5일 근무제의 도입 시점에 있기 때문에 5일은 도시에서 살고, 2일은 농촌지역에서 살 수 있는 정주문화권으로 개선하는 문제와 그에 걸맞은 문화서비스를 획기적으로 개선하는 문제에 농촌의 미래가 맞물려 있다.

참여정부가 그러한 시대적 욕구를 완벽하게 해결할 수 있는 능력은 없지만 5년 동안 이러한 기반을 마련하는데 큰 역할을 할 수 있도록 참여정부 초창기에 참여했던 국무위원으로써 정부정책에 대한 입장들을 전달하려고 한다.

2. 참여정부의 국가 경영전략

본론으로 들어가서 참여정부의 국가경영전략에 대해서 말씀을 드리고자 한다. 참여정부에는 12가지의 국정기획과제가 있지만 그 중에서 가장 핵심적으로 추진하려는 핵심과제가 2가지 있다. 한 가지는 동북아 경제중심을 만들어 내는 것과 또 한 가지는 지방분권과 국가균형발전이다. 여러 가지 부차적인 국정과제가 있지만 이 두 가지를 5년 동안 잘 해내야 지금 우리나라가 안고 있는 여러 가지 어려운 모순을 해결할 수 있다고 판단하고 있다.

특히 동북아 경제중심건설과 관련해서는 부산 신항과 광양, 인천 영종도에 있는 인천국제공항과 같은 곳을 동북아 물류기지의 중심으로 만들고자 하는 것이다. 그리고 우리나라와 중국, 일본이 세계무역에서 차지하는 비중이 날로 높아가고 있기 때문에 그런 부분은 모두 산업자원부나 재정경제부, 기획예산처가 주무부처가 되어 담당한다. 그리고 지방분권과 국가균형발전은 행정자치부와 236개 시군구, 16개의 광역자치정부가 네트워크를 형성하고 행자부가 주무부처가 된다.

그렇다면 왜 이 시기에 지방분권인가에 대한 의문이 들 것이다. 현재 서울, 경기, 인천의 수도권이 2,000만 명을 넘어섰다. 전체 인구 4,700만 명 중에 40% 이상이 수도권에 집중이 되어 있고, 수도권 집중에 따른 폐해가 엄청나다. 그래서 참여정부에서는 수도권의 집중현상을 더 이상 방치했을 경우에 수도권과 비수도권, 중앙과 지방이 공멸할 수밖에 없다는 인식을 하게 됐다.

이를 통하여 정부에서는 6개월 남짓 고민을 하여 3대 개혁 입법을 정부입법으로 완성하여 국회에 제출했다. 모두가 중요하지만 지방분권특별법과 신행정수도건설특별법, 국가균형발전특별법이 3대 개혁입법이다. 이 입법들을 국회에서 심도 있게 다루어 주었으면 좋겠지만, 예산결산문제를 다뤄야 할 예산결산특별위원회가 국회의원에게 주어진 면책특권을 활용해서 끊임없이 의혹을 폭로하는 모습을 보여주고 있어 국민들이 상당히 실망했을 것이라 생각한다.

나는 9월 3일 한나라당과 자민련이 공조를 해서 해임건의안이 가결이 되었다. 민의가 반영되지 않은 국회의 의결이지만 국회다수의 의결을 존중한다는 의미에서 나는 청와대에 사의를 표했다. 국무위원이나 행정자치부 장관은 국민에게 무한책임이 있기 때문에 전혀 책임이 없다고 말할 수는 없지만 보통 한총련의 시위 정도가 일어났다면 유럽이나 미국의 경우 경찰서장 정도가 책임을 져야 할 문제라고 생각한다. 그러나 우리나라 정치문화는 대장이 책임을 지는 경향이 있기 때문에 치안주무장관인 내가 책임을 지게 되었다.

그 당시 가을정기국회가 민생문제와 각종 개혁입법을 다루는 결산국회였기 때문에 국민들이 생산적인 국회가 되기를 바라고 있는 시점에서 내가 버티게 되면 국회가 정부와 야당간의 대결의 장이 될 것이며, 국민들은 이 모습을 지켜보며 정치와 정부에 대한 실망 등으로 나타날 것이기 때문에 대통령께 사표를 수리해 달라고 요구를 했었다. 그런데 지금도 예산결산특별위원회가 정부에서 제출한 110조가 넘는 예산에 대해 이것이 합당한가 부당한가, 우선순위가 맞는가 맞지 않는가의 경중을 가리는 토론을 가져가야 함에도 계속해서 의혹을 폭로하고 있어서 안타깝기만 하다.

국회에 제출한 3대개혁입법 중 지방분권특별법 같은 경우 참여정부가 임기 5년 동안 지방분권을 어떠한 방법으로 할 것인지에 대한 시간표, 로드맵이 제시되어 있다. 그 속에는 우리 주민들의 생활과 직결되는 교육자치와 지방경찰제가 모두 포함이 되어있다. 문민정부와 국민의정부에서 지방자치에 대해 상당한 애정을 가졌었고, 역할도 많이 하였다. 그러나 마무리를 하지 못한 부분이 상당히 있는데, 그것이 바로 교육자치와 지방경찰제이다. 국민의정부에서 교육자치와 지방경찰제를 실시하겠다고 약속을 했지만 기득권의 저항이 강했기 때문에 상당한 어려움을 겪었다. 국민의정부 중간쯤 되어서 경찰자치는 조금 미루고, 교육자치는 확실히 하겠다고 선언했지만 임기 말이 되어서도 두 개 모두 하지 못하였다. 그래서 그 공이 참여정부로 넘어오게 된 것이다.

참여정부는 국민 참여를 통해 탄생한 정권이고, 분권화를 가장 핵심전략으로 내놓았기 때문에 국민들의 기대가 굉장히 커서 마음의 부담이 되지만 정부가 2005년 말까지 경찰자치를 완성하고, 그와 동시에 교육자치도 완성을 해서 2008년 참여정부가 끝나는 해에는 반드시 일반종합행정과 교육자치, 경찰자치의 결합도를 높여서 국민들에게 양질의 서비스가 제공될 수 있는 방향으로 나가겠다는 것이 참여정부의 입장이다.

경찰자치는 경찰기능을 이원화시키는 것이다. 중앙경찰과 지방경찰을 이원화시키게 되면 지방경찰이 주민생활과 직결이 되는 방범, 교통, 치안서비스를 담당하게 되고, 조직범죄나 마약수사 등과 같은 전국적이자 통일적으로 관리해야 하는 부분은 중앙경찰이 담당하게 된다. 그렇게 되면 경찰이 지금과는 상당히 달라져 민중의 지팡이 역할을 충실하게 하고 지금보다도 서비스가 훨씬 좋아질 것이다.

경찰자치가 시행되면 경찰서장이 주민들을 보고 행정을 할 것이다. 경찰서장이 4년 동안 했는데 잘했다면 한 번 더 경찰서장으로 뽑아 줄 수도 있을 것이다. 구체적인 방법은 논의 중에 있고, 여러 가지 방법이 있지만 지방의회에서 추천하는 사람을 군수가 임명을 하는 방식 등으로 할 것이다. 그래서 이전보다 치안사정이 나빠지면 그 경찰서장에게 서장을 더 맞기지 않을 것이다. 그렇게 된다면 중앙의 청장이나 중앙의 권력을 쳐다보는 경찰행정에서 주민들을 찾아 모시고 주민들과 함께 하는, 같이 가는 경찰이 되지 않을까 생각한다. 그래서 경찰자치제는 민주주의의 가장 중요한 요소이기도 하다.

교육자치는 장성군에서 교육에 엄청난 예산을 투자해서 인재를 양성하는 것과 마찬가지이다. 누구나 자신의 자녀들이 공부를 잘하고, 역량을 발휘해서 좋은 직장을 갖길 바란다. 우리나라 사람들은 교육에 대한 열정이 남다르다. 재정경제부에서 강남 8학군 문제를 언급한 것은 바로 우리 교육의 현실태를 반영해 주는 것이라고 할 수 있다. 그만큼 교육문제와 집값문제가 맞물려 있는 것이다. 정부정책이 일관성이 없는 것 같아 혼란스럽겠지만 교육자치와 경찰자치, 그리고 일반종합행정자치를 유기적으로 결합하여 주민들에게 서비스가 훨씬 더 나은 지방행정을 할 수 있도록 노력해야 한다.

3. 행정구역과 행정계층의 구조조정

내가 행정자치부장관 시절에 몇 군데 특강이나 세미나에 가서 행정구역개편이나 행정계층의 구조조정 문제에 대한 언급을 하면 연합뉴스 등에서 보도를 하여 오해를 산 경우도 있다. 그러나 236개의 기초자치정부, 그리고 16개의 광역자치정부의 형식과 내용이 경쟁력과 효율이 가장 높다면 이 행정구역을 유지하는 것이 옳다. 그리고 현재 읍면동, 시군구, 시도, 중앙정부의 네 계층으로 되어 있고, 군 단위는 읍면주민자치센터가 다른 각도로 운영이 되고 있기 때문에 판단하기가 이르지만 대도시는 동사무소가 주민자치센터로 전환이 되어 있다. 그렇기 때문에 읍면동을 계층에서 제외한다면 시군구, 시도, 중앙정부로 되는데, 이런 계층을 축소하는 것이 바람직한 것인지에 대한 고민을 행정자치부에서 하고 있다.

참여정부에서는 어떻게 하려 하는가? 예를 들어서 무안과 목포의 통합문제가 늘 논의가 되고 있는데, 무안반도를 통합하는 것이 행정자치부 산하 행정구역조정위원회에서 전문가가 진단, 판단을 해보았을 때 통합을 하는 것이 무안, 목포의 장기적 발전에, 주민생활에 훨씬 더 도움이 된다는 결론이 나면, 그런 자료들을 목포시와 무안군에 충분히 제공을 해서 목포시의회와 무안군의회에서 통합을 하거나, 곧 통과될 주민투표법에서 규정한대로 주민투표를 거쳐서 결정하도록 하는 것이다.

이렇게 두 도시가 통합하는 것이 좋겠다, 이 큰 도시가 분리되는 것이 더 좋겠다는 진단이나 근거자료는 행자부나 행자부산하의 지방행정연구원 등의 연구기관에서 제공을 하겠지만 두 도시가 통합이 되는 것은 굉장히 중요한 현안이기 때문에 그 결정권한을 그 지역 주민들에게 돌려주려고 하지, 과거 내무부에서 두 도시를 합하시오, 합하지 않으면 특별교부세도 주지 않고, 일반교부세도 삭감하겠다는 식으로 강제하지는 않을 것이다.

현재 의왕과 안양, 군포시도 통합논의가 있고, 영양군과 속초 등 전국적으로 많이 있다. 지금의 행정구역이라는 것은 농업사회나 산업사회의 정보, 통신, 교통, 산수계나 강수계를 근거로 해서 만들어진 것이다. 그러나 지금은 환경이 많이 변화했기 때문에 그것도 바뀔 필요가 있겠다고 생각한다.

그리고 행정계층을 축소하는 문제도 시군구, 시도, 중앙정부의 삼단계로 되어 있는데, 만약 내 개인의 사적인 생각으로 한 단계를 줄인다면 주민생활과 직결이 되고, 생활밀착형 자치단체인 기초자치정부를 살리며, 오히려 중간의 중앙정부와의 필터 역할을 하는 시도를 없애는 것이 훨씬 더 낫지 않는가 생각한다.

역사성으로 본다면 세종 때 팔도 행정구역을 확정하고, 관찰사를 내려 보내고, 지방정부의 수장들을 내려 보냈는데, 사견으로는 전체 인구가 4,700만 명이기 때문에 백만 명 정도를 기준으로 하면 자치단체가 47개 정도가 될 수 있다. 지금은 지방자치단체가 236개이고, 광역자치단체가 16개인데, 행정계층을 축소한다면 백만 명을 기준으로 약 47개 정도의 지방자치단체와 중앙정부로 개편을 하는 것이 바람직하다고 생각을 한다.

그러나 이 문제는 정치권과 아주 밀접하고, 국회의원선거구 획정과도 아주 밀접한 관련이 있어 행자부에서 아마 조용하게 준비를 하고 있을 것이다. 그래서 내년 총선이 끝나고 나면 정치적 이해관계를 배제하고 순수하게, 정말 어떤 행정구역과 어떤 행정계층으로 지방분권화를 추진하는 것이 바람직하겠는가에 대한 판단을 한 다음 추진해 나갈 것으로 본다. 아마도 내년 총선이 끝나고 나면 정치적 이해관계가 당분간 없을 것이기 때문에 자유로운 입장에서 하는 것이 바람직하지 않은가 생각한다.

4. 행정자치부장관 임명 배경

나는 남해군이라는 작은 군의 군수였고, 경남도지사에 출마해서 17%밖에 얻지 못하고 낙선을 했었다. 그런데 참여정부 들어서 지방분권을 강력한 국정과제로 채택을 했기 때문에 이를 담당할 주무부처장관이 참 중요한데, 내각발표에 김두관이라는 시골의 군수출신이 행정자치부장관으로 임명 되었다. 많은 국민들이 놀라면서도 한편으로는 우려감을 가지고 있었다고 한다. 그리고 지방자치단체장들과 지방의회의원들, 지방분권운동을 하신 분들은 우리 사정을 누구보다도 잘 아는 사람이 되었으니 잘하지 않겠는가 하는 약간의 희망과 기대를 가지기도 했다고 한다.

기자들이 집중적으로 대통령에게 김두관 前 남해군수를 어떤 이유로 발탁했는지 물어 보았다. 대통령께서 브리핑 자리에서 “김두관 장관은 여러분들이 잘 몰라서 그렇지 지방자치의 오리지널 전문가이고 현장에서 열심히 일한 사람이다”라고 추켜세워 주셨다.

그러나 장관이 되고 나서 걱정이 됐다. 왜 나를 장관으로 임명했을까? 스스로 자문도 많이 했었다. 유능한 사람들도 아주 많음에도 왜 나를 행정자치부 장관으로 임명했는지를 고민을 해보니까 답이 떠올랐다. 분권은 지방정부의 경쟁력과 효율을 높여주는 방향으로 행정자치부가 서포트를 해야 하는데, 아무래도 지역사정을 가장 잘 아는 사람이 행자부의 최고 책임자가 되는 것이 바람직하다고 판단했던 것 같다.

중앙정부에 진출해서 지방의 시각으로, 지방의 논리로, 지방의 경험으로 이 나라를 살려야 한다는 측면에서 내가 먼저 갔기 때문에 길을 잘 닦아야 한다는 부담을 가지게 됐다.

지방의 대학교수들과 전문가들도 발탁이 되어서 장관이 되었지만 나와는 성격이 조금 다르다는 것을 잘 이해하고 있을 것이다. 그리고 나는 6개월 20일 동안 정말 뒤도 돌아보지 않고 최선을 다해서 일을 했다. 그 결과 국무총리실에서 실시한 19개 중앙부처의 상반기 업무평가에서 행정자치부가 1위를 하여 시골군수 출신의 장관에 대한 우려를 일정 부분 씻었다고 생각을 한다.

5. 지방분권을 통한 분권형 국가건설

참여정부는 정부혁신과 지방분권, 그리고 행정개혁을 동시에 추진해서 분권형 국가, 분권형 리더십에 기초한 나라를 만들려고 한다. 장관을 그만두고 전국에 강연을 다니는 동안 우먼타임스라는 주간 신문에서 여러 번 인터뷰 요청이 와서 인터뷰 도중 신당이 나아가는 모습들이 마음에 들지 않는다고 비판을 하니까 기자분이 새로운 신당의 당권에 도전할 의향이 있는가라고 물어 보았다. 대답하고 싶지는 않았지만 기자분이 물어 보는데 입장을 밝히지 않는 것도 좋지 않을 것 같아서, 앞으로 만들어질 신당은 과거 총재인 보스 일인이 지배하는 식으로 당 문화가 이루어지지 않을 것이다. 앞으로는 분권형 리더십에 기초해서 당 문화가 형성이 될 것이다. 옛날식으로 이야기하자면 집단지도체제, 요즘 식으로 이야기하면 분권형 지도체제가 형성이 되지 않겠는가? 그렇다면 지역을 대표하고, 세대를 대표하고, 계층을 대표해서 지도부에 나갈 사람들이 있을 것이고, 노동이나 농민, 환경, 여성, 네티즌, 자치분권, 장애인 등을 대표하는 사람이 나가서 7인 지도부나 10인 지도부가 되지 않겠는가? 이렇게 집단 지도부 형식으로 당이 운영이 될 것이다. 그런데 자치분권운동을 지역에서 열심히 하시는 분들이 김 장관이 어쨌든 자치분권의 상징이니까 그 분야를 대표해서 당 지도부에 나가는 것이 어떻겠느냐는 권유를 받고 있다고 이야기를 했었다.

그런데 이 기자분이 돌아가서 정리를 하면서 당권에 도전을 하고 싶다고 썼다. 그것을 연합뉴스에서 보고 “김두관 前 행정자치부 장관 통합신당 당권 도전”이라고 제목을 뽑아서 내놓으니까 기존 정치인들은 얼마나 황당했겠는가? 자신들이 정치의 중심이 되어야 한다고 생각했는데 시골에서 올라온 장관 6개월 20일 한 사람이 당권에 도전한다니 얼마나 가소롭게 보였겠는가?

그래서 그것을 보고 지금은 열린우리당의 중진의원이신 분이 오마이뉴스와의 인터뷰에서 “김두관 前 장관이 시골에서 살다가 서울에 올라온 지 6개월 20일밖에 안돼서 서울 물정을 잘 몰라서 그랬는가 보다.”라고 했다. 속이 상했지만 그것에 대한 직접적인 반발은 하지 않았다. 그러나 그 말속에는 철저하게 중앙에서 국회의원 3선, 4선하고, 서울에서 10년 이상 산 사람들이 정치를 주도해야 한다는 중앙집권적인 사고방식, 그리고 적어도 엘리트만이 정치를 할 수 있다는 엘리트주의가 철저하게 녹아 있었다.

그리고 당을 달리하지만 그러한 것과 비슷한 것이 다른 당에도 있다. 내가 장관이 되고 나서 국회의 행정자치위에 처음 출석을 했는데, 첫 장관이 되어 국회에 출석을 하면 저 사람이 가지고 있는 여러 가지 정책의지나 개인 신상에 대한 질문을 한다. 1시간 30분 정도는 국회의원들이 개인 신상에 대한 질문을 하고 7시간 30분 정도는 정책질의를 하는데, 신상질의를 할 때 독특한 질문을 받았다. 어떤 한나라당 의원이 “당신 이장하다가 군수 되니 기분 좋았죠? 그리고 군수하다가 장관되니까 기분 좋죠? 당신은 기분 좋을지 몰라도 당신이 장관 되고 나서 수많은 사람들이 좌절했어요.” 라고 이야기를 하는 것이다. 가난한 농민의 아들이 열심히 해서 행정자치부장관이 되었다고 어떤 사람들이 그렇게 좌절을 했는지 지금도 잘 모르겠다.

그리고 7시간 30분 동안 정책질의를 했는데 우리나라 언론 수준이 어떻다는 것을 알았다. 나는 “노무현 대통령이 김두관 장관을 임명할 때 오리지널 지방자치전문가라고 했는데, 7시간 30분간 질의를 해보니까 저 사람 말짱 헛것이다. 전혀 정책적인 비전이 없는 사람이다.” 그렇게 언론에서 비판을 하거나, “노무현 대통령이 오리지널 지방자치전문가라고 했는데 7시간 30분을 들어보니까 저 사람은 정말 일을 낼 사람이다. 정부혁신, 지방분권, 행정개혁을 확실히 할 사람이다.”라는 기사가 나올 줄 알고 다음날 메이저신문을 비롯한 중앙일간지를 읽어보니까 그런 기사는 한마디도 없고 “이장 하다가 군수 하다가 장관되니까 기분 좋죠?” 라는 말만 써놓은 것이다.

중앙일간지가 한편으로 대단한 것 같지만 우리나라 중앙언론들과 국회에 출입하는 정치부 기자들의 수준이 이 정도이다. 정말 다뤄야 할 정책에 대한 점검을 하지 않는 것이다.

해임 건의안이 제출된 9월 3일을 전후해서 한나라당의 의원 몇 분 등이 용인에서 골프를 치고 나오면서 한 이야기가 YTN영상에 잡혔는데, “시골촌놈 이장 출신이 천신만고 끝에”라는 이야기를 해서 구설수에 올랐다. 그 후 홈페이지에 해명을 해 놓은 것을 보니 천신만고 끝에 시골촌놈 군수가 장관이 되었는데 여러분들이 도와서 장관직을 오래 수행할 수 있도록 도와주십사하는 이야기를 했었으나 YTN에서 잘라버려서 오보가 됐다고 해명을 했다.

그런데 “김두관 장관이 서울에 올라온 지 6개월밖에 안돼서 서울 물정을 몰라서 당 대표경선에 나가려고 했는가 보다.” “시골군수 촌놈이 장관을 하니까 기분이 나빴다.” “천신만고 끝에 장관된 사람을 오래있게 해 달라”는 세 사람의 말에는 살아온 처지가 다름에도 불구하고 공통되게 흐르는 정신이 있다. 이것이 바로 중앙집권적 사고방식 또는 엘리트주의이다. 그런데 묘하게도 이 세 사람들 모두 일류대학을 나와서 고시합격을 하고 성공을 했다. 그러나 이런 사람들에게 정치를 맞기면 비자금으로 얼룩진 정국은 없어지지 않을 것이다.

내가 논리도 없고, 내용도 없음에도 불구하고 전국을 다니면서 자치분권을 하시는 분들과 간담회도 하고, 강연도 하는 이유가 있다. 우리 정치는 국민들과 분리되어 하늘에 떠 있다. 그래서 뜬구름 정치라고 한다. 나는 전국을 다니면서 지역에 뿌리를 내리고 있으며, 지역주민과 농어민과 생사고락을 같이하고, 현장에서 고생하는 사람들이 정치의 주체가 되어야 한다고 말한다. 바로 그 기회가 내년 17대 총선이다. 그래서 273명 중에 70명 정도만 이런 정신이 있는 사람들이 국회에 진출하면 하늘에 떠있는 정치를 사람 속으로 끌어내릴 수 있다는 나름대로의 확신을 가지고 있기 때문에 전국을 다니는 것이다.

장성아카데미에 와서 군민 여러분을 만나는 것은 조금 차원이 다르지만, 당신이 뭐가 잘났다고 전국을 돌아다니느냐고 나를 비판한다. 그런 비판을 감수하고, 내년 선거가 어렵다는 것을 알면서도 전국을 다니면서 자치분권세력이 내년 선거에 제대로 대응을 해야 정말 국민과 호흡을 함께 하는 정치를 할 수 있다고 이야기 하는 것이다.

내가 전국자치연대 공동대표로 자치분권운동을 할 때 반자치연대세력이라고 규정한 세력이 있다. 공동대표라는 것은 여러 명이 있는 상징적인 지도자들이다. 그러나 반자치연대세력이 있다. 지방자치, 지방분권을 끝까지 하지 않으려는 사람들이 있다.

그러한 반자치연대세력의 3대 핵심이 있는데, 그 첫 번째가 행정자치부를 비롯한 중앙정부의 고급관료들이다. 이 사람들은 끊임없이 중앙의 논리를 전파하고, 중앙의 입장에서 정치와 자치를 하려고 한다.

두 번째는 지역 언론, 지방언론과 대비되는 중앙언론이다. 중앙언론들은 중앙집권적 사고를 가지고 끊임없이 중앙의 논리를 국민들에게 전파하고 홍보하고 있다.

마지막으로 세 번째는 바로 정치권이다. 우리나라 국회의원들은 지방자치에 한 다리를 걸치고 있고, 중앙정치에 한 다리를 걸치고 있다. 지방의회의원들, 지방의 NGO들, 지방의 주민들, 지방의 시장군수들은 열심히 하고 있다. 그러나 정말 한 곳에 집중을 해도 시원치 않을 판에 국회의원들은 끊임없이 지방정치에 한 다리를 걸치고 영향력을 행사하려 한다. 자치와 정치에 양다리를 걸치고 있는 여의도 정치권과 두 세력들이 바로 반자치연대세력의 핵심이다. 그런데 끊임없이 이렇게 설파를 하던 내가 바로 반자치연대세력의 핵심이었던 행정자치부의 장관을 했었다. 장관이 되어보니까 과거에 비해서는 많이 달라졌는데 여전히 그러한 사고가 지배적이었다.

한 가지 예를 들어보자면 최근에 시가 된 계룡시는 논산시 두마면 지역으로 논산시에 속해 있었지만 행정은 충청남도 계룡출장소에서 관할하고 있었다. 자치권이 제대로 실천이 안 되고 현저하게 제약을 받는 충청남도 출장소였다. 정평읍은 계산군에 속해 있었지만 충청북도 출장소였다. 이것이 10년 동안 자치정부가 되지 않고 왜곡된 형태로 끌어왔다.

행정구역을 통합하고 개편하는데 교통, 각종 정보가 발달하고 있기 때문에 광역화하는 것이 세계적인 추세이다. 그러나 나는 자치정부가 사정에 따라서 두세 개가 통합할 수도 있고, 또는 하나가 분리되어 신설되는 것도 바람직하다고 생각한다. 이렇게 바라보는 관점이 다양해야 하는데, 자치정부는 무조건 크게 키우는 것이 바람직하다는 기계적인 사고를 하고 있었다.

그런데 10년 동안 끌어온 것을 더 이상 방치할 수가 없어서 계룡시로 승격을 해주자고 하였다. 그런데 계룡시와 충남에 이해관계가 있는 국회의원과 몇 분의 주민들만 시로 승격해 달라고 했지 다른 국회의원들은 10만에서 3만이 불어났는데 무슨 시가 되느냐고 반대를 했었다. 그러나 발상을 바꾸면 쉽게 할 수 있었다. 그래서 계룡시는 삼군본부가 있는 군사특수도시이고, 이미 자치권이 현저하게 제약을 받고 있기 때문에 새로운 자치정부로 신설하는 것이 바람직하겠다고 국회에 제출하여 시로 승격이 되었다.

정평군은 과거 계산읍과 정평읍이 수계도 다르고, 역사와 문화 등의 정서가 판이하게 다르다. 그러나 일제시대 때 행정구역을 묶었다고 한다. 이것은 분리해 주는 것이 주민들의 정서에도 맞고, 자치권을 확보해 주는 정신에도 맞다. 그래서 시 하나와 군 하나를 신설 했었다. 이 일을 통해서 조직의 최고책임자가 생각을 바꾸면 참 많은 일들을 할 수 있다는 것을 경험했다.

분권과 관련하여 재정분권이 이루어지지 않기 때문에 권한과 예산이 엄청나게 많은 제약을 받고 있다. 하지만 그러한 제약 속에서도 군수님, 군의회의원님, 사회단체가 협력을 한다면 충분히 할 수 있다고 생각한다. 그리고 지금은 지방정부의 기구인력 정원에서 표준정원제라는 또 다른 제약요인이 있다. 그러나 나는 참여정부가 끝나는 시점 정도가 되면 지방정부가 전적으로 지방의 문제를 결정할 수 있는 권한을 가질 것이라고 생각한다.

나는 장관이 되어 아주 작은 것이지만 한 일이 있다. 시골 군수는 사무실이 30평 이하, 도지사, 광역시장은 60평 이하라는 등의 규정이 있다. 그러나 그런 규정들을 엄격하게 적용한다면 군수님의 방이 35평인데 규정이 30평이라고 5평을 줄여야 한다면 칸막이를 하는데 돈이 얼마나 들겠는가? 그 돈을 쓰느니 35평을 그대로 쓰는 것이 낫다. 그리고 군수는 2,000cc이하의 차를 타고, 부군수는 1,800cc이하를 타라는 등의 규정이 세세하게 되어 있다. 그런데 군수님이 서울에 가서 기획예산처나 행자부에서 열심히 활동을 하려면 연배도 있으시니까 차는 좀 편한 것을 타면 훨씬 더 일을 잘 볼 수 있다. 일을 잘하고 좋은 차를 타면 어떤가? 대통령이 산해진미를 먹으면 어떤가? 대통령이 나라경제를 잘하면 국민들은 박수를 칠 것이다. 칼국수 먹으면서 나라경제를 좋지 않게 만드는 것은 대통령이 아니다. 나는 그렇게 생각한다. 어느 모임에 가서 좋은 음식을 먹을 때 마음속으로 참 미안한 마음을 가지고 먹지만, 지도자들은 그렇게 할 수 있다고 생각한다.

그리고 군수님들은 능력의 여하를 떠나서 대단한 고급인력으로 군민을 대표하는 분이다. 고급인력은 고급인력에 맞게 써야 하는데, 마을회관 준공식에 와 달라. 우리집 아이 결혼하는데 안 오면 섭섭하다는 식으로 몰아가면 군수들은 일을 할 수 없다. 지금은 사라졌지만 과거 현대중공업의 광고 카피를 보면 우리는 밖에서 벌어서 안을 살찌운다는 것이 있다. 우리나라의 처지가 이렇다.

장성군의 처지나 남해군의 처지가 결코 다르지 않다고 본다. 두 군은 재정자립도가 20% 전후이다. 그렇다면 군수께서 도청에 가서 도지사를 만나 장성군의 현안에 대해서 의논을 하고, 기획예산처 장관을 만나서 무엇인가 해달라고 협조를 요청 하고, 국회의원들 만나서 상임위원회에서 이것은 이렇게 해달라고 하고 때로는 청원을 넣고, 때로는 압박을 해야 한다. 군수님을 그렇게 서울과 광주에 자꾸 보내야 하는데 지역에서 움켜쥐고 나가지 못하게 하면 안 되는 것이다. 군수님이나 의회의장님이 정말 장성군을 위해서 일할 수 있도록 시간을 많이 배려해 주어야 한다.

나도 남해군수를 할 때 젊다고 많이 불려 다니고, 결재도 정신없이 했는데, 지금 생각해보면 참 잘못했다는 반성을 많이 한다. 군수는 고급인력이자 군의 최고 전략가이다. 군수님이 전략적 판단을 할 수 있게끔 공간도 크게 주는 것이다. 군수님이 덩치가 크다고 사무실을 크게 주는 것이 아니라 넓은 공간에서 장성군의 미래를 위해서, 이 지역의 발전에 대해서 좋은 전략을 구상하고 아이디어를 얻게끔 넓은 공간과 시간을 주어야 한다.

그리고 장성아카데미에서 특강을 하고 간 강사들은 모두 장성군의 팬(Fan)이 된다. 그리고 장성군을 옹호하게 된다. 이것이 장성아카데미가 갖는 또 다른 큰 매력이라는 생각을 한다.

6. 국민과 함께하는 국가건설

참여정부의 국무위원으로써 분권과 국가균형발전을 나름대로 기획하고 준비를 했지만 부족한 것이 많았다. 또, 새정부가 들어설 때마다 국민들은 기대와 희망을 가지는 것이 당연한데, 특히 참여정부는 정권의 성격이 남달라서 국민들의 기대가 컸다. 그러나 그 기대에 부응을 하지 못한 것 같다. 개인적 입장으로는 참여정부의 가장 큰 기대를 정치개혁으로 봤기 때문에 그런 점을 속도감 있게 추진하고 싶었다.

참여정부가 탄생한 것은 시대의 요구 때문이다. 후기산업사회에서 정보화 사회로 넘어오면서 우리 사회가 네티즌, 인터넷, 디지털의 분위기 때문에 노무현 대통령이 탄생했고, 이 분위기를 반영해서 속도감 있는 개혁을 요구했었지만 한때 방향을 잘못 잡았지 않았는가 생각한다. 그래서 차근차근 하려고 미뤄 두었는데 북핵문제, 카드부채 문제, 이라크 사태 등 여러 가지 사건이 일어났고 참여정부에 대한 기대 때문에 각 사회단체들의 요구들이 봇물 터지듯이 터졌다.

그리고 그러한 문제에 대한 대응을 타협과 자율과 분권, 협상과 타협을 국정원리로 하여 갈등문제를 해결하려는 원칙을 적용하다보니 국민들로부터 정부가 우유부단한 것 아닌가 하는 오해도 많이 받았다. 그러나 우리 정부는 가능하면 각계각층의 갈등요인들을 물리적인 방법이 아니라 협상과 타협, 분권과 자율을 원칙으로 해서 풀려고 했다.

그래서 정부에서 철도노조 공무원들이 연세대학교를 점거농성 했을 때 처음으로 경찰력을 투입하였다. 그 당시 내가 치안 주무장관이었다. 그래서 국무회의에서 새벽 4시에 공권력을 투입하기로 결정했지만 그때 투입하면 노동자와 경찰이 많이 다칠 수 있다 판단하여 6시 50분에 경찰력을 투입한 바가 있다. 그 당시 노동자와 경찰이 한 명도 다치지 않는 방식으로 문제를 해결했다.

지금 보안문제 등 여러 가지 현안들이 남아 있지만 참여정부답게 국민들을 존중하면서 그런 문제들을 해소하고자 한다. 지금까지 국가 권력이 늘 국민의 위에 있고, 국민들을 억압했다. 그러나 문민정부, 국민의 정부에 오면서 국가 권력이 조금 낮아졌고, 참여정부는 국민과 국가권력이 대등한 관계를 유지할 수 있도록 노력하고, 참여정부의 다음 정권은 국민을 섬기는 정권이 되리라고 확신한다. 여러 가지 사회적 갈등문제를 국민들이 심히 걱정스러운 눈으로 바라보고 계신다는 것을 잘 알고 있다. 그러나 차근차근 준비해야 한다.

참여정부의 국정운영 지지율이 25%이다. 다른 정권들은 출범할 때 80%가 넘는 지지율을 받고 출발했지만 마무리를 잘하지 못했다. 그러나 참여정부는 애초에 지지가 부족한 정권이다. 그것을 잘 알고 있다. 국민들과 함께 이러한 난국을 극복할 수 있도록 지혜도 주시고 용기도 주시길 바란다.

참여정부는 국가권력을 남용하지 않으려고 한다. 대통령의 우측으로 전통적인 국가 권력인 국정원, 경찰, 검찰, 국세청이 있고, 좌측으로 새로운 국가권력이라는 공정거래위원회, 금융감독위원회 등이 있지만 활용하지 않는다. 대통령이 처음부터 검찰을 파견 받고, 검찰 인사에 관여를 했다면 오늘날 국민들이 검찰을 믿을 수 있겠는가? 그랬기 때문에 지금은 검찰이 국민들로부터 신뢰를 회복했고, 비자금 문제를 나름대로 공정하게 조사하고 있는 것이다.

일시적으로 권력을 활용하지 않기 때문에 참여정부가 권위가 없어 보이기도 하고 힘없는 정부로 보일지도 모르지만 이것은 대한민국이 새롭게 가기 위한 시작이자 출발이라고 생각한다. 그렇게 이해를 해주고 국민을 섬기는 참여정부가 되도록 도와주어야 한다.