제391회 21세기 장성 아카데미(2004. 4. 16)

한국농업 이 길로 가야한다!

이 정 환 원장

- 한국농촌경제연구원 -

주요 학력 및 경력

․ 1946년  生

․ 1972년  서울대 농과대 졸업

․ 1976년  日 북해도대 대학원 농업경제학 석사

․ 1980년  日 북해도대 대학원 농업경제학 박사

․ 1990년  국무조정실 정책평가위원

․ 1991-92년  日 동경대 및 美 하버드대 객원연구원

․ 1994-95년  한국농촌경제연구원 기획조정실장

․ 1996-97년  양곡유통위원회 위원

․ 1997-00년  한국농업경제학회 이사

․ 1999-00년  한국농촌경제연구원 농업관측센터장

․ 2000-01년  농업통상정책위원회 위원

․ 2002년  농어업․농어촌특별대책위원회 사무국장

․ 2001-02년  한국농촌경제연구원 부원장

․ 2002년  한국농촌경제연구원 원장(現)

․ 2003년  농어업․농어촌특별대책위원회 위원(現)

․ 한국농업경제학회 회장(現)

․ 국민경제자문회의 위원(現)

<賞>「대통령산업포장」, 「한국농업과학회 학술대상」

<著>「한국 농업의 선택」, 「농업의 구조전환 그 시작과 끝」

「한국농업･농촌의 비전과 농정」 外

한국농업 이 길로 가야한다!

1. 한국농업의 진단과 개혁과제

2. 21세기를 향한 한국농업의 도전

1. 들어가는 말

내가 어릴 때 아버님은 오이, 토마토, 고추, 양배추와 같은 채소농사를 많이 지으셨다. 나 또한 대학교를 졸업하면 선친의 가업을 이어서 채소농사를 지으려는 생각을 했다. 그래서 학교 다닐 때부터 채소농사에 관한 책을 많이 읽었다. 학교를 졸업했는데 아버님께서 아직은 당신이 농사를 더 지으실 수 있다면서 일본에 가서 선진농업을 배워오라고 하여 일본으로 갔다. 농사지을 생각으로 일본에서 선진 농가를 방문하면서 농업에 대한 꿈을 키웠다. 그런데 대학원 친구들과 교수님들이 농업 경제학에 관련된 서적과 논문을 주면서 읽어보라, 세미나도 나오라 하여, 공부하는데 점점 빠져들게 되어 농업 경영자로서의 길에서 조금씩 멀어져갔다. 결국 대학을 졸업할 때까지 가졌던 농업을 한다는 꿈에서 멀어져 아버님과의 약속을 지키지 못하게 되었으나 지금도 농업에 대한 미련과 애착을 가지고 있다.

먼저, 스토크데일 소장에 대한 얘기를 소개하겠다. 베트남 전쟁이 한창일 때 미국의 스토크데일 소장이 전쟁 포로로 잡혔다. 그래서 포로수용소에서 미국 병사들과 같이 포로생활을 했는데 많은 사람들이 추수감사절이 오면 월맹과의 회담이 잘되어 석방될 것이란 희망을 가졌다. 그런데 추수 감사절이 지나도 석방의 꿈은 이루어지지 않았다. 그리고 크리스마스 때까진 협상이 타결될 것이라고 생각했지만 크리스마스가 지나도 석방되지 않았다. 이렇게 낙관적인 전망과 희망을 가지고 살았던 포로들은 그 희망이 꺾일 때마다 낙심하고 좌절했다.

그런데 이 스토크데일 소장은 동료들이나 부하들에게 “우리는 결코 그렇게 쉽게 포로생활을 마치고 돌아갈 수 없다. 근거 없는 희망은 우리에게 전혀 도움이 되지 않는다.”고 말했다. 스토크데일 소장을 비롯한 일부 사람들은 상당히 오랜 기간 동안 쉽게 풀려나지 못할 것이므로 혹독한 시간을 견딜 마음의 준비, 신체적 준비를 갖추지 않으면 안 된다는 생각으로 살아갔다. 그러나 이 전쟁은 언젠가 끝나고 집에 돌아갈 날이 있으리라는 최후의 희망은 결코 놓지 않았다. 요컨대 스토크데일 소장을 중심으로 한 일단의 포로들은 냉혹한 현실을 직시하여 근거 없는 희망과 낙담을 반복하지 않았으며, 고통스런 포로생활을 견디고 결국 고향으로 돌아올 수 있었다.

그래서 이 스토크데일 소장의 이야기가 그 후에 많은 책으로 소개가 됐다. 비관론자인 동시에 최후의 희망을 갖고 있다는 의미에서 낙관주의자였던 그의 태도가 “스토크데일의 모순”이라는 말로 널리 알려져 있다. 이렇게 현실을 직시하여 근거 없는 낙관주의에 빠지지 않고 엄격한 준비를 갖추면서 최후의 희망을 놓지 않는 것이 기업가들에게 있어서 굉장히 중요하고 인간의 삶에서도 중요하다고 회자되고 있다.

우리 농업의 현실이나 미래를 어떻게 볼 것인가? 농촌이 직면하고 있는 냉혹한 현실을 직시하여 냉혹한 현실을 지배하고 있는 힘의 방향, 그 흐름을 정확히 아는 것이 대단히 중요하다. 국제적인 협상이 어려움 없이 유리하게 전개될 것이라고 생각하는 낙관주의도 경계해야 하지만 그 협상에 의해 우리 농업은 결국 괴멸될 수밖에 없다고 절망에 빠지는 것도 대단히 경계해야 한다. 그래서 오늘 과연 우리 농촌은 얼마만큼 비관적이고 얼마만큼 낙관적인가에 대해 몇 가지를 말씀드리고자 한다.

2. 지난 10년간 우리 농가의 상황과 정책

농업문제를 논의하기 위한 각종 회의에 갔을 때 가장 나를 곤혹스럽게 하는 것은 1990년대에 이루어졌던 45조 원, 12조 원, 그리고 20조 원 등 대규모 농업 투융자사업이 실패로 끝나고 그런 투융자사업에 의해서 결국은 농가부채만 증가하게 되는 결과를 초래하게 됐다는 비판이다. 그렇기 때문에 결국 농업부문에 희망이 있는가? 농업부문에 돈을 쓸 가치가 있는가? 에 관한 질문이 비농업 부문 쪽에서 끊임없이 제기되고 있다. 우리 농업관계자들 중에서도 그런 비슷한 생각을 가진 사람들이 많이 있다. 또 다시 투융자를 한다고 하는데 그것에 의해서 우리 농촌이 살아남을 수 있는 활로가 열릴 것인가?

지난 1990년대에 이루어졌던 약 10년간의 투융자가 어떤 의미를 갖는 것인가에 대해서 냉철하게 이해해야 한다. 현실을 보면 농가 가운데 23%는 지난 5년간 농가소득이 감소했다. 그렇게 농가소득이 감소했기 때문에 농가부채는 늘어났다. 상당히 많은 농가의 소득이 감소하고 부채가 늘어났다는 것은 분명 우리 농가경제가 대단히 어려운 상황에 빠져있음을 의미하고, 지난 10여 년 동안 투융자가 어떤 성과를 나타내는 것인가 하는 회의를 갖지 않을 수 없다.

지난 10여 년 동안에 정부의 투자도 많았지만 농가들의 자발적인 투자도  많이 이루어졌기 때문에 우리나라 농업 부분의 자본축적은 매년 8%～10%씩 이루어졌다. 비농업 부분의 자본축적보다도 농업부분의 자본축적이 훨씬 빠르게 이루어졌다. 그러한 자본축적에 힘입어 농업부분은 ‘80년대에는 마이너스 성장을 했지만 1990년대 들어와서 IMF라는 혹독한 시련을 겪으면서도 2～3%의 성장을 계속했다. 이러한 거시적인 지표, 성장률을 가지고 얘기하지 않아도 10년 전에 비해서 우리 농산물은 비교할 수 없을 만큼 다양해졌으며 좋은 품질의 농산물이 시중에 공급되고 있다. 자본축적이 연간 8% 이상 이루어지고 농업 성장률이 연평균 2～3%를 유지할 수 있었던 것은 정부가 농업부분에 많은 투자를 하고 농업을 담당하는 농업인들이 끊임없이 노력한 성과다.

그런데 1990년대 이전 상황과 이후 상황이 굉장히 달라졌다는 것을 정부와 농업인들이 충분히 인지하지 못한데 문제가 있었다. 1990년대 전까지는 기본적으로 폐쇄형경제라서 외국의 농산물이 들어오는 것을 막을 수가 있었는데 이후부터는 막을 수가 없게 되었다. 그리고 농업성장으로 농산물이 많이 생산되는 만큼 공급이 늘어나 가격하락으로 연결될 수밖에 없었다. 그 결과 1990년대 초까지 약 30년 동안 농산물 가격은 매년 상승했다. 명목상으로 상승했을 뿐만 아니라 물가상승률을 감안하더라도 농산물 가격은 매년 상승했다. 그런데 1990년대 초중반부터 농산물 가격은 떨어지기 시작했다. 한편 IMF 위기가 오기 전까지는 달러 당 환율이 700원 내지 800원 이었는데 IMF를 거치면서 1,500원, 1,600원 수준을 오르내렸다. 이와 같이 환율이 급등하자 외국에서 수입되는 모든 농업관련 자재가격이 IMF를 거친 이후에 급상승했다. 요컨대 농업은 ’90년대에 큰 성과를 이루었지만 1990년대 초반상황과 전혀 다르게 농산물 가격은 상승추세에서 하락하는 추세로, 자재가격은 하락추세에서 상승추세로 완전히 바뀌었다. 농가들의 경영 여건이 1990년대 초반 이전과 이후가 전혀 다른 상황으로 전개되어 오늘날 농가경제가 큰 고통을 수반하게 됐다고 진단할 수 있다.

그러면 IMF에 의해서 환율이 급등하고 그에 따라 자재가격이 상승한 것은 우리 국민경제의 전체적인 흐름 속에서 이루어 진 것이기 때문에 불가피했다 하더라도 농산물 가격이 떨어진 것은 어떻게 볼 것인가?

우리가 1980년대 말부터 개방경제, 개방농정이 등장하면서 우루과이라운드가 진행됐고, 그래서 우리는 경쟁력을 향상시켜야 한다는 말을 많이 했다. 많은 사람들이 우리나라 농업은 경쟁력을 키워야 한다고 했고 그것이 농정의 목표가 되었다. 그런데 경쟁력을 키운다는 것은 똑같은 농산물의 가격이 떨어진다고 하는 것이다.

1990년대 초까지는 외국에서 들어오는 농산물의 수입을 정부가 억제하고 금지했기 때문에 국내가격이 국제가격보다 훨씬 높은 수준에 있었다. 따라서 시장개방에 대응해서 경쟁력을 높인다고 하는 것은 우리나라 농산물 가격을 국제가격에 근접시켜 나간다는 것이다. 물론 품질을 좋게 해야 한다.  생산비를 절감해야 한다는 등 여러 가지 얘기를 하지만 시장에서 나타나는 궁극적인 지표는 농산물 가격이 하락하는 것이다. 따라서 1990년대 초에 우루과이라운드가 타결이 되고 투융자를 확대하면서, 경쟁력을 키운다고 얘기했을 때 우리가 똑같은 농산물을 생산하더라도 가격은 계속 떨어진다. 그런 상황에서 “나의 경영이 견딜 수 있을 것인가? 이 투융자가 합당한 것인가?” 하는 것을 생각해야 했다.

그런데 이와 같은 사실을 우리가 철저하게 인식하지 못한 가운데서 많은 투자가 이루어졌고 1990년대 초중반 이후에 농산물 가격이 상승추세에서 하락추세로 반전되는, 그 이전에는 전혀 경험하지 못한 상황에 빠져들면서 농가경제가 대단히 어렵게 됐다. 앞에서 이야기한 바와 같이 우리가 경쟁력을 키운다는 궁극적인 의미는 똑같은 농산물의 가격이 떨어진다는 것을 의미한다. 따라서 1990년대 중반 이후부터 지금까지 농산물 가격이 떨어졌는데 이 추세가 앞으로도 계속 될 때 견딜 수 있을 것인가? 견디기 위해서 어떤 조건이 필요한 것이고 이 지역 농업이 살아남기 위해서 무엇이 필요한 것인가? 이러한 냉혹한 현실 인식이 필요하다. 그러나 좀더 품질 좋은 농산물, 기능성 있는 농산물은 가격이 더 올라갈 수 있다. 그것이 바로 경쟁력 향상이다.

앞으로 많은 나라와 자유무역협정을 체결하고 WTO(World Trade Organization)에서 새로운 협상이 이루어져서 과일이나 채소에 대한 관세가 추가적으로 더 인하된다 하더라도 우리들은 전보다 훨씬 좋은 농산물을 더 많이 생산할 수 있는 능력을 지난 10년 동안 갖춰온 것이다. 그런 의미에서 정부와 우리들의 노력이 헛된 것이었다는 생각은 대단히 잘못된 것이다. 물론 부분적으로 보면 지원의 대상, 사업의 선택, 이런 점에 있어서 우리가 충분한 경험과 준비를 갖추지 못했기 때문에 시행과정상 예기치 못한 잘못이 있었지만 큰 흐름에 있어서는 지난 10년간 우리의 노력이 결코 무의미하고 실패한 것은 아니었다.

지난 10년간의 경험을 점검하여 준비부족, 실수, 혹은 잘못을 시정해 가면서 우리가 계속해서 노력해 나가면 농산물 가격이 조금씩 하락해서 국제가격에 접근하고 많은 나라와 FTA(Free Trade Agreement)를 체결한다고 해도, DDA가 어떤 결과를 초래하더라도 외국 농산물과 경쟁할 수 있을 것이라는 희망을 지난 10년간에 대한 올바른 평가에서부터 찾아야 한다.

3. FTA와 DDA문제의 정확한 이해

그런데 FTA나 DDA 문제와 관련해서 좀 더 정확한 이해가 필요하다. DDA협상이나 FTA협상에 대한 이해가 정확하지 않으면 오해와 불안감 그리고 좌절감을 갖게 되기 때문이다. 예를 들면 UR에서 대부분의 농산물이 수입자유화가 됐지만 쌀과 오렌지, 쇠고기 등등 몇 가지 품목은 완전 자유화를 시키지 않았다. 쇠고기는 2001년부터 완전 자유화 하도록 되어 있었다. 그런데 쇠고기가 완전 자유화 된다는 것의 의미를 농업인들이 정확하게 이해하지 못했기 때문에 2001년 이후의 상황에 대해서 지나치게 비관적인 전망을 했었다. 사실 당시 쇠고기를 완전 자유화 한다는 것은 관세를 연간 4～5%씩 더 낮춘다는 것 외에 그렇게 큰 의미가 없었는데 사람들은 쇠고기가 완전 수입자유화 되면 우리나라 쇠고기 산업은 완전히 괴멸될 수밖에 없다는 비관론에 빠지면서 암소가 대량 도축되어 한우 두수가 급격히 감소하자 지난 몇 년간 한우 값이 급등하는 추세를 보였다.

이것과 마찬가지로 과일, 채소, 마늘, 고추, 양파와 같이 200%～300%의  고 관세를 매기는 품목이 있지만 그 외 품목의 관세는 20%～40%인 것이 대부분이다. 그렇기 때문에 FTA가 체결돼서 5년에서 10년에 걸쳐 관세를 0%로 가져간다고 해도 관세가 연간 많게는 4～5% 적게는 2～3%씩 떨어지게 되는 것이다. 이것이 과연 우리나라 채소나 과일 농업에 얼마만큼 치명적인 영향을 미칠 것인가에 대하여 정확하게 이해해야 한다.

가락동 도매시장에서 경락되는 가격을 보면 채소나 과일의 경우에 상, 중, 하 셋으로 나눴을 때 상품의 경락가격과 하품의 경락가격의 차이가 과거에는 2～3배 났지만 최근에는 4～5배까지 난다. 상품 중에서도 또 최고급 상품은 훨씬 더 비쌀 것이다.

외국에서 들어오는 과일이나 채소의 관세를 20～40% 낮춘다면 국내 판매가격이 20～30% 낮추어질 것이다. 국내 농산물의 경우에는 품질에 따라서 가격이 4～5배가 벌어지는데 20～30% 가격이 낮아진다는 것이 어떤 의미를 가지고 있는지에 대해서 좀 더 냉철하게 생각해 볼 필요가 있다.

채소나 과일 같은 농산물의 경우에 경쟁력은 관세에 의해서 우리나라 농업이 보호된다기보다는 우리나라 농산물이 얼마만큼 소비자들의 기호에 맞느냐는 것이 관건이다. 같은 농산물이라도 소비자가 4～5배의 가격을 기꺼이 지불할 용의를 가지고 있으므로 외국에서 들어오는 농산물의 관세가 몇 십 퍼센트 낮아진다는 것에 대해서 공포감이나 두려움을 가질 필요는 없다.

쌀의 경우에도 금년 중 재협상이 이루어지면 어떻게 될 것인가를 정확히 알아야 한다. 혹시 협상이 잘못되면 중국 쌀이 80kg 한 가마에 3～4만 원에 팔리게 되는 것은 아닌가? 이런 생각을 갖고 있는 분이 많다. 설령 협상에서 우리가 의도한 대로 되지 않더라도 상당히 높은 수준의 관세를 붙이기 때문에 당장 내년부터 중국 쌀이 우리 시장에 싼 값에 들어오게 되는 것은 아니다. 이러한 사실을 잘못 생각하고 쌀 농업을 성급히 포기하는 것은, 우리가 한우부문에서 경험했던 것과 똑같은 실패를 불러일으킬 수 있다. 작년까지 이루어졌던 DDA 협상의 여러 가지 상황을 보면 당연히 수입은 늘어나고 앞으로 쌀값은 하락한다. 그러나 그 하락폭은 우리 노력의 정도에 따라서 극복할 수 있을 것이다.

쌀은 1990년대 중반 이후에 모든 농산물 가격이 하락하는 가운데서도 유일하게 하락하지 않았다. 정부가 수매가격을 높이고, 많은 재고를 부담하면서 쌀 가격의 하락만은 막았다. 쌀값을 그렇게 지킨 것을 지금 비농업 부분에서 굉장히 비판을 하고 있는데 만약에 쌀값까지 과일과 채소가격 떨어지듯이 하락했다면 농가경제 상황은 지금과 비교할 수 없을 만큼 어려운 상황에 처했을 것이다.

1990년대 중반 이후에 모든 농산물 가격이 하락해서 경쟁력을 키워갈 때 쌀 부분은 급격한 충격을 최소한도에서 막아내기 위한 버팀목 역할을 했다. 물론 가격지지 정책의 전환이 조금 더 일찍 이루어졌으면 하는 아쉬움이 남지만 1990년대 중반 이후 일정한 기간동안 쌀값의 하락을 정부가 억제했던 것은 나름대로 적절한 판단이었다. 그러나 쌀 가격도, 과일이나 채소 가격이 하락하면서 국제가격과 격차를 조금씩 좁혀왔던 것처럼 그런 상황을 지금부터 만들어야 한다. 앞으로 쌀값은 분명히 떨어질 것이다. 그러나 우리가 견딜 수 없을 만큼 갑자기 떨어지진 않을 것이다.

요컨대 FTA나 DDA의 진전에 따라 관세가 낮아지고 과일, 채소 같은 외국 농산물이 들어와서 우리나라 시장을 다 잠식할 것이라고 비관하고 좌절해서 희망을 버리는 것은 절대 안 된다. 그러나 동시에 모든 농산물 가격은 지난 10년간 떨어져 왔고 앞으로는 쌀값도 떨어져 국제가격과 근접해 가면서 경영 여건이 굉장히 어려운 상황으로 전개된다는 현실을 분명히 직시해야 한다.

과거처럼 농산물 가격이 계속 상승하는, 아니면 떨어지지 않는 그런 상황, 그런 시대가 다시 올 것이라는 막연한 희망은 큰 문제다. 비관적 상황 인식과 낙관적 상황 인식 두 가지를 냉철하게 조화시키는 것이 굉장히 중요하다.

4. 시장개방에 따른 우리농가의 문제점

시장개방 문제에 관해 조금 더 말해보겠다. 첫째, UR(우루과이 라운드)협정이 없었더라면 우리나라 농가 경제가 도시가계하고 소득균형을 이룰 만큼 됐을까 하는 것이다. 통계에 의하면 작년의 경우에 농가 평균소득이 도시 근로자 평균소득의 73%였다. 만약에 UR이 없어서 시장개방이 좀더 완만하게 진행이 됐다면 농가와 도시근로자 가구와의 소득격차가 벌어지지 않았겠는가? 물론 그렇지 않았을 수도 있겠지만 다른 측면에서 시장개방을 봐야한다.

우리가 열심히 일을 해서 작년의 경우 1인당 GDP가 만 불이 됐다고 하는데 이렇게 경제성장을 하는 목적은 결국 잘 살기 위한 것이다. 잘 살게 되면 품질 좋고 다양한 농산물을 풍부하게 소비하고 싶은 욕구가 생기고,  이를 소비하기 위해서 다들 열심히 일하고 경제성장을 하는 것이다. 농가소득이 어렵기 때문에 농산물 수입을 개방하는 것을 막아야 한다고 얘기하는 것은 소비자들이, 도시민들이 열심히 일해서 그 성과로서 다양한 농산물을 좀더 풍부하게 소비해서 일한 대가, 성장의 대가를 향유하고 싶은 그 기회를 포기하라고 요구하는 것이다. 그렇기 때문에 시장개방은 농업인 입장에서 보면 막아야 된다는 생각을 할 수 있지만 일반 소비자 입장에서 본다면 다양한 농산물을 풍부하게 소비하고 싶다는 욕구를 외면할 수 없는 것이다.

그래서 어느 나라든지 경제성장을 하는 초기단계에는 농산물 수입을 억제하지만 일정한 소득수준이 되면 농산물 시장을 개방할 수밖에 없게 된다. 개방해서 다양한 농산물을 풍부하게 소비할 수 있는 기회를 소비자에게 주는 것이 당연한 경제성장의 귀결이기 때문이다.

그러나 도시민들의 그러한 욕구를 충족시켜 주기 위해서 농업인들의 소득과 생활이 희생되어서는 안 된다. 도시민들이나 소비자들이 인정해야 하는 것은 도시민들과 소비자들에게 소비의 권한이 있는 것은 분명히 맞지만 그 권한을 충족시키기 위해서 농업인들의 생활과 삶이 희생되어서는 안 된다는 것이다. 경제성장의 과실로서 풍부한 소비생활을 할 권한을 가지고 있는 소비자, 그리고 동시에 식량이 부족했던 시절 외국에서 식량을 사올 달러가 없던 시절에 열심히 농사를 지었던 우리 농업인들, 지금 경제사정이 좋아졌다고 해서 농업인들의 삶을 무시하고, 소비의 편의만 도모하는 것도 윤리적인 면에서 봤을 때 맞지 않은 주장이다.

5. 정부 역할의 핵심

이런 문제는 우리나라뿐만 아니라 다른 선진국들이 경제발전 과정에서 똑같이 직면했던 문제다. 단지 선진국들은 그 과정이 대단히 길었다. 만 불 소득까지 가는 기간이 유럽의 대부분 선진국들은 적어도 100년～200년이 걸렸다. 하지만 우리나라는 100불에서 만 불까지 가는데 불과 30～40년 걸렸다. 선진국들은 서서히 완만하게 세대교체가 이루어지면서 농업문제를 해결해 나갈 수 있었는데 우리는 지금 경제발전의 초기에 농사지었던 1세대들이 아직도 우리 농업의 주류를 이루고 있는 상황이기 때문에 문제가 어렵다는 것이다. 그러나 선진국들도 정도의 차이는 있지만 이와 같이 소비자들의 욕구와 농가들의 삶의 문제 사이에서 굉장한 고민들을 했다.

그래서 선진국들의 지난 100년간의 농업정책을 보면 농산물 가격이 하락하는 가운데 어떻게 농가소득을 유지시켜 줄 것인가가 농업정책의 핵심적인 화두였다. 그래서 초기에는 수입을 막기 위해 고관세도 매기고, 쿼터제도 하고, 이것이 시장개방 때문에 할 수 없게 되자 수매정책도 해보고, 각종 자재에 대해서 보조금도 주는 등 여러 가지 노력을 했었다. 그러나 ‘80년대 들어와서 찾은 해법은 농산물의 수입은 점진적으로 자유화시켜서 소비자들에게 다양한 농산물을, 더 좋은 농산물을 마음대로 선택할 수 있는 권한을 줌으로써 소비자들의 문제를 해결하고, 농가소득 문제는 정부가 나서서 역할을 한 것이 소위 직접지불제이다.

지금 EU(European Union)나 미국에서 보면 중요한 농산물에 대해서는 정부가 일정한 소득지지 목표를 가지고 있다. 그래서 미국에서는 2002년 농업법에서 2007년까지 밀, 옥수수, 쌀, 면화 등 중요한 농산물에 대해서 정부가 보장하는 최소소득 목표를 농가에 제시하고 있다. EU도 마찬가지로 소득지지 목표를 중요한 농산물에 대해서 가지고 있다. 물론 그 목표수준은 현재수준에 비해 낮은 수준이지만 시장개방에 의해서 농가의 소득이 위협받는 문제는 정부가 나서서 보호하는 정책을 취하고 있다.

그래서 앞으로의 농업정책은, 농산물의 수급과 가격결정은 시장에 맡기고 그 결과 나타나는 농가소득의 감소부분에 대해서 정부가 얼마만큼을 직접 보상해줄 것인가에 대하여 고민하고, 그렇게 해서 농가가 서서히 시장개방 상황에 적응할 수 있도록 하는 것이 핵심적인 요소다.

그런데 직접지불방식에 의해서 농가소득문제의 상당부분을 해결한다고 하면 그것은 세금에서 나와야 한다. 당연히 세금은 제한돼 있고 세금을 더 많이 걷으려 하면 납세자들이 조세저항을 하게 된다. 따라서 선진국에서 하는 방식과 같은 그러한 직접지불방식으로 농정을 전환해 나가기 위해서는 납세자들이 직접지불방식에 대해서 충분히 이해하고 지지하는 것이 필요하다.

앞으로 농가에 직접지불방식에 의해서 소득을 보존하는 것이 필요하고 불가피하며, 그것이 소비자들에게, 도시민들에게 도리어 득이 된다는 것을 납세자들에게 어떻게 설명할 것인가가 대단히 중요하다. 이것을 설명하지 못하면 직접지불방식으로 농정의 구조를 바꾼다 할지라도 실제 시행단계에 들어가면 비농업부분의 저항에 부딪쳐서 이루어지기가 쉽지 않다.

납세자들이 우리나라 농가소득을 보존해주기 위해서 높은 조세부담을 감수하는 것은 세 가지 이유가 있다.

첫째는 농가가 어렵기 때문이다. 현재 농업인의 주류를 형성하고 있는 50세 이상인 농업인들은 1960년대 보릿고개 때부터 농사를 지으면서 우리를 먹고 살게 해준 사람들인데 이 사람들의 삶을 외면할 수가 없지 않는가 하는 것이다.

둘째는 우리나라에서 생산된 농산물이 우리들의 기호에 맞는다는 것이다. 우리 농업인들이 계속 농산물을 생산하도록 하지 않으면 우리의 기호에 맞는 농산물이나 우리에게 맞는 안전한 농산물을 보장받을 수 없기 때문에 우리 농업에 대해 적절한 보호를 해야 하고 이를 위해 소비자가 납세를 더 부담하는 것은 소비자를 위해서 필요한 것이라는 인식을 어떻게 심어줄 것인가이다.

셋째는 도시민들의 윤택한 삶을 위해서이다. 도시민에게 도시에서의 생활도 중요하지만 우리 국토가 아름답고 깨끗해서 어디를 가나 맑은 물이 흐르고, 경관이 아름답고, 경치가 좋은 우리의 산천이 만들어졌을 때에 도시민들의 삶의 질을 높일 수 있다는, 따라서 적절한 소득보장을 해줌으로써 농촌지역의 주민들이 산골짜기까지 방방곡곡에 살고 그 사람들이 그 곳에서 우리의 강물을, 들판을 깨끗하게 보존해 주고, 그래서 우리가 편안하게 쉴 수 있고, 즐길 수 있다는 믿음을 줘야 한다. 이 사람들이 있기 때문에 우리의 삶이, 여가생활이, 문화생활이 풍부해질 수 있다는 믿음을 어떻게 줄 것인가가 중요하다.

여기서 한 가지 우선 해결해야 되는 것이 부채문제이다. 부채문제는 지난 10여 년 동안 계속 정치문제화 되었고, 그에 따라서 부채대책이 연이어 나오곤 했다. 부채대책으로 나온 핵심은 언제나 두 가지였다. 첫째는 상환유예이고, 둘째는 이자율을 낮춰주는 것이다. 그런데 현실을 보자.

농가소득이 명목으로 줄어드는 농가가 23%정도 된다. 지난 5년간 그 농가들의 부채는 계속 늘어났다. 이런 농가들에게 상환을 연기해주거나 이자율을 낮춰주면 이 농가들이 상환능력이 생겨 부채로부터 벗어날 수 있겠는가? 이 문제에 관해서 우리는 심각하게 생각해야 한다. 물론 그렇게 해서 자금흐름에 곤란을 극복하고 회생할 수 있는 농가도 있다. 그러나 해결될 수 없는 농가도 굉장히 많이 있을 것이다. 그런데 우리는 그것을 계속 외면하면서 다시 연기해주고, 그러다 유예기간이 지나면 또다시 부채문제가 생기는 것이다. 이렇게 정부가 부담하는 1년간의 부채대책비가 1조원이 넘는다. 이런 상황이 반복되는 것은 굉장히 큰 문제이다.

부채문제에 대해서 근본적인 대책을 마련하기 위해서는 농업인 여러분들과 지역에서 정책을 담당하는 분들의 이해와 합의가 필요하다. 갚을 수 없는 사람은 갚을 수 없다는 것을 분명히 인정하고 다른 방법을 찾아야 한다. 여기서 뉴질랜드의 경험을 보자.

1984년에 이루어진 뉴질랜드의 경제개혁은 전 세계적으로 아주 유명한 경제개혁의 교과서가 되고 있다. 그 전에는 정부가 저리자금을 주고, 장기자금을 주고, 자재에 대해서 보조금을 주는 정책을 뉴질랜드도 했었다. 그런데 1984년이 되면서 그런 모든 보조정책을 완전히 중단시켰다. 농업부문뿐만 아니라 모든 분야에 대해서 그렇게 했다.

환율통제와 임금통제, 각종 공공요금 규제도 다 풀어버리는 등 혁명적인 조치를 취했고 그 일환으로써 농업부문에서도 저리자금 등을 다 끊어버렸다. 이자율을 두 배로 높였다. 시장금리와 비슷한 수준까지 올리고 대신 원금을 깎아줬다. 이자율이 시장 이자율에 접근함으로써 금융자금을 쓰는 사람들이 싼 이자이기 때문에 그냥 방만하게 쓰게 되는 유혹을 차단시킨 것이다. 이자율을 높여서 금융자금을 쓰는 것을 굉장히 두렵게 만드는 대신에 농가의 부담이 늘어나는 것을 막기 위해 원금을 깎아줬다. 그리고 상환이 불가능하다고 생각되는 농가들을 위해 과감한 퇴출 프로그램을 만들었다. 자기가 가지고 있는 땅 등 부동산을 전부 처분해서 빚을 갚을 수 있는 데까지 갚되, 그래도 못 갚는 빚은 탕감을 시켜주었다. 그리고 새로운 직장을 구할 때까지 일정기간 동안 최저생계비를 지원하는 프로그램으로 1985년부터 3～4년간 근본적인 해결 방법을 취했다.

우리나라에서도 부채문제는 상환유예와 이자율 인하라는 방법만으로는 해결되지 않고 또한 직접지불방식에 의해서 소득보존을 하는 문제로도 해결되지 않는다. 부채문제를 안고 있는 농가에 대해서 아무리 정부가 일정부분 소득보존 직불제를 한다고 해도 문제가 해결될 수 없다. 따라서 직접지불방식으로의 전환과 동시에 현장에 계신 농업인과 지방농정을 담당하는 공무원 그리고 중앙에서 농정을 담당하는 분들이 지금 우리가 안고 있는 부채문제에 관한 좀 더 근본적인 대책을 마련하여야 직접지불제의 농정전환이 실효를 거둘 수 있을 것이다. 다음은 경쟁력 문제에 대해 같이 생각해 보자.

FTA나 DDA에 의해서 앞으로 분명히 농산물 가격은 떨어지지만 그것에 관해서 그렇게 절망적인 생각을 가질 필요는 없다.

내가 작년에 북경을 간 일이 있었다. 까르푸라는 슈퍼 체인에 가서 쌀가게를 가봤다. 값을 환산해봤더니 80Kg당 소매가격이 우리나라 돈으로 3만 5천 원 정도 했다. 우리나라의 약 1/5 정도에 팔리고 있었다. 정말 듣던 대로 싸구나! 생각했는데 가만히 봤더니 그 옆에 굉장히 비싼 쌀이 있었다. 80Kg당 14만 원짜리가 있었다. 물론 우리나라 소매가격보다 싸지만 그래도 중국 북경에 까르푸라고 하는 고급 슈퍼에 3만5천 원 하는 쌀과 14만 원 하는 쌀을 같은 코너에서 팔고 있다는 것은 시사하는 바가 매우 크다.

그 다음에 북경을 거쳐 하얼빈에 있는 시장을 갔다. 우리나라 재래시장보다는 조금 더 잘 정비된 시장이었는데 사과, 배, 오렌지 등을 빼곡히 진열해놓고 팔고 있었다. 그런데 깜짝 놀란 것은 하얼빈이면 중국의 변방도시인데 미국 사과, 뉴질랜드 사과를 잔뜩 진열해 놓고 팔고 있었다. 중국이 우리나라보다도 농산물 시장 개방이 훨씬 많이 되어 있었다. 더 놀란 것은 산둥성 사과보다 미국 사과나, 뉴질랜드 사과가 3～4배 높은 가격에 팔리고 있었다.

앞에서 말한 것처럼 우리나라 가락시장에서도 상품과 하품의 경락가격 차이가 4～5배 된다고 했는데 아직도 경제발전 수준에서 우리나라에 훨씬 못 미치는 중국의 소비자들이 그 이상으로 소비자 선택이 다양화 되어 있었다. 농산물의 경쟁력은 복잡한 문제이다. 우리가 간단하게 가격만을 보고 경쟁력이 있다 없다고 판단해서는 대단히 잘못된 판단을 내릴 수 있다는 것을 절실히 느꼈다.

경쟁력 문제에 있어서 또 한 가지 대단히 중요한 것은 도시 점포와 직판 체제를 갖추는 일이다. 좋은 농산물과 안전한 농산물을 생산하는데 그치지 아니하고 유통을 혁신하는 것이 경쟁력을 결정하는 중요한 요소가 된다는 말이다.

6. 유통혁신과 농협개혁

호주에 가서 쌀농사 지역을 둘러본 일이 있다. 호주는 연간 약 100만 톤의 쌀이 생산이 된다. 우리나라에 비해 1/5정도 생산이 되는데 도정공장이 단 세 개밖에 없다. 한 도정공장에서 30～40만 톤을 처리를 한다. 건조저장만 하는 시설이 19개가 있고, 저장고 하나가 20만 톤 정도 저장능력을 가지고 있다. 건조저장을 했다가 세 개의 도정공장에서 일 년 내내 도정하여 수출을 하고 있다. 그런데 이 100만 톤의 쌀이 협동조합 하나에 의해서 관리되고 있다. Sun Rice 라고 하는 브랜드 명으로 전 세계에 수출하고 있다. 그 협동조합이 그 지역 전체 100만 톤에 이르는 쌀의 품종, 재배법, 품질을 모두 통제, 관리, 저장하고, 도정하여 일정한 품질이 유지되도록 조정한다. 일년 내내 완전히 균일한 쌀이 소비자들에게 공급될 수 있도록, 그래서 Sun Rice 라는 상표가 붙은 쌀을 먹으면 항상 맛이 똑같이 유지될 수 있도록 관리하고 있었다. 수출할 때에는 각 시장에서 요구하는 품질에 맞춰서 기준을 만들고 그 기준에 맞춰 일년 내내 공급을 한다.

캘리포니아의 썬키스트라는 오렌지 협동조합을 알 것이다. 이것도 캘리포니아에 있는 오렌지 농가들이 설립한 협동조합 판매회사인데 썬키스트라는 브랜드 이름으로 전 세계에 수출되고 있다. 썬키스트가 품질을 관리하고 있기 때문에 그 상표가 붙어 있으면 일정한 품질을 인정하고 사 먹는 것이다.

호주의 Sun Rice, 캘리포니아의 썬키스트 등은 대규모의 협동조합 판매회사이다. 세계 어느 선진국에 가 보더라도 개별 농가단위로 농산물을 판매하는 경우는 드물다. 협동조합이 중심이 돼서 조직화되어 생산물에 상표를 붙이고 그 협동조합에 의해서 품질이 통제되고 관리되고 있다. 그 상표가 붙은 농산물이면 언제 어디에서 사먹어도 똑같다는 믿음을 주고 있기 때문에 소비자들에게 신뢰를 받아 유럽농업, 미국농업, 호주농업도 유지되고 있는 것이다.

한편 선진국에서는 기업이 농업부문에 활발히 진출하고 있다. 미국 같으면 월마트라는 미국의 최대 슈퍼 체인이 직접 산지에 들어와서 농가들과  계약을 하고 월마트가 가지고 있는 패킹하우스에서 선별하고 포장해서 월마트라는 브랜드로 전국 슈퍼에 공급되고 있다. 협동조합 중심의 유통 브랜드와 대규모 유통회사 브랜드가 치열한 경쟁을 하고 있다. 최근에는 협동조합이 밀리고 있지만 어쨌든 선진국의 농산물 유통은 우리나라처럼 개별농가가 생산해서 출하하고 아무런 브랜드도 없고, 소비자가 어느 것이 좋은지 나쁜지 알 수 없는 그런 유통체계를 가지고 있지 않다.

요즘 농협개혁 얘기를 많이 한다. 농협이 그 지역의 농업을 조직화해서 호주, 미국이나 유럽처럼 대규모 브랜드까지는 못 간다 할지라도 자기 지역의 농산물을 작은 브랜드라도 만들어 유통시켜 나가는 체계를 빨리 갖추지 않으면 가격의 문제가 아니라 신뢰성 측면에서 우리가 이길 수가 없다. 농협과 농업인들이 각 지역에서 이 문제를 심각하게 생각하고 외국 브랜드와 우리 브랜드 중에 소비자들이 우리 브랜드를 선택하게 만들려면 우리가 어떻게 할 것인가? 우리가 성공하지 못한다면 아무리 좋은 농산물, 값싼 농산물을 생산해도 경쟁에서 이길 수 없다.

우리가 농협개혁을 단순하게 지역조합 통합이나 중앙회 신경분리 측면에서만 논쟁할 것이 아니라 각 지역의 조합들이 어떻게 변해야 선진국들의 농협 같은 역할을 할 것인가에 대하여 심각하게 생각해야 할 것이다. 그런 의미에서 최근에 일부 지역에서 지역조합 해체 결의 같은 것은 굉장히 좋은 징조이다. 사회변화란 그 변화를 필요로 하는 사람들의 강력한 요구가 없으면 이루어지지 않는다. 따라서 협동조합이 변하려고 한다면 조합원들의 강력한 요구가 있어야 한다. 단지 그것이 비판으로 그치는 것이 아니라 같이 머리를 맞대서 시스템을 만들어야 한다. 농산물 유통에서 선진국의 농협이 하는 그러한 역할을 어떻게 빨리 우리나라에서 실행할 것인가가 농산물 가격이나 생산비 절감 보다 훨씬 시급하고 중요한 문제다.