제397회 21세기 장성 아카데미(2004. 7. 2)

공정거래위원회에서는 무엇을 하는가?

조 학 국  부위원장

- 공정거래위원회 -

주요 학력 및 경력

․ 1949년  生

․ 1972년  서울대 경제학과 졸

․ 1990년  美 하와이대 경제학 박사

․ 1990년  경제기획원 대외경제조정실 통상조정1과장

․ 1991년  경제기획원 경제기획국 자금계획과장

․ 1993년  경제기획원 경제기획국 종합기획과장

․ 1994년  경제기획원 경제기획국 종합과장

․ 1994년  재정경제원 대외경제국 심의관

․ 1997년  공정거래위원회 독점국장

․ 1999년  공정거래위원회 정책국장

․ 1999년  대통령 비서실 재정경제비서관

․ 2000년  공정거래위원회 상임위원

․ 2000년  공정거래위원회 사무처장

․ 2003년  공정거래위원회 부위원장(現)

공정거래위원회에서는 무엇을 하는가?

1. 공정거래위원회의 기능과 역할

2. 우리나라 공정거래제도의 이해

1. 공정거래위원회의 개요

스포츠에서의 묘미는 어떤 규칙 하에서 경기가 운영된다는 것이다. 축구경기에서도 정해진 규칙 하에서 시합을 하기 때문에 재미있는 것이다. 마찬가지로 우리들의 경제생활, 시장경제도 어떤 규칙 하에서 질서 있게 움직이는 것이라고 할 수 있다. 다시 말하면 시장경제가 공정하고, 자유로운 경쟁을 하도록 이끌어 나가는 시장질서가 있다고 할 것이다. 보통 심판들은 선수들이 규칙을 잘 지키도록 하기 위한 기구로 호루라기를 들고 있는 것과 마찬가지로 공정거래의 기능도 심판의 역할과 같다고 할 수 있다. 기업들이 시장질서에 따라서 행동하고, 또는 규칙을 만들어 주고, 규칙을 지키도록 계도하고, 규칙을 잘 지키는지 감시하는 역할을 하는 것이 공정거래위원회의 기능이라고 할 수 있다. 그래서 경쟁정책은 그 시장이 잘 운영되면서 왜곡이 일어나지 않도록 또는 시장 실패가 생기지 않도록 지켜나가면서 그걸 다듬어가는 역할을 하는 것이고 이것이 또한 공정거래위원회의 기능이다.

공정거래위원회 정책의 핵심은 경쟁이다. 그러한 경쟁을 통해서 기업간은 물론이고, 궁극적으로는 소비자가 혜택을 보게 된다. 경쟁을 통해서 가격이 내려가고, 제품의 품질이 높아짐으로써 소비자의 복지 내지는 후생이 증대될 수 있다. 만약에 시장이 이런 경쟁적인 시장이 아니고, 독점적인 시장구조가 된다면 경제활동을 통해서 발생된 이익, 사회적인 부가 소비자보다는 일부 기업에 돌아가는 문제가 생긴다. 이런 경쟁이 없는 독점 상태에서는 기업들이 경쟁의 압력이 없기 때문에 독점 상태를 계속 유지하려 하고, 거기에 안주하고 새로운 혁신을 하지 않는다.

최인호 작가가 쓴『상도』라는 소설이 있다. 그 소설 속에 이상옥이 의주상단을 이끌고 중국으로 가서 인삼과, 홍삼을 파는 장면이 나온다. 그 소설에서 이상옥이 굉장히 훌륭한 인물로 나온다. 그러나 공정거래위원회 입장에서 보면 굉장히 안 좋은 재미난 사례를 보여준 것이다. 그때 중국에서는 아마 인삼 값이 몇십 년 동안 오르지 않은 모양이었다. 그래서 조선에서 인삼을 오래 보관할 수 있는 홍삼으로 만들어가지고 이상옥이 상단을 이끌고 중국으로 가서 짐을 풀고, 방을 붙이기를 한 근에 20냥이라고 붙인 것이다. 지금까지 닷 냥 하던 홍삼을 20냥이라고 붙여 놓으니까 중국 약재상들이 깜짝 놀란 것이다. 그러니까 이제 중국 약재상들끼리 담합을 한다. 절대 아무도 사지 말자. 안 사면 값이 내려갈 것이라고 약재상들끼리 담합을 해서 사지 않았다. 이상옥 상단이 돌아갈 날이 가까운 데도 아무도 안 사는 것이다. 중국 약재상들은 그들이 돌아갈 때가 되면 값을 내릴 것이라고 생각하고 있는데, 어느 날 인삼 값을 40냥으로 올린 것이다. 20냥 하던 것을 내일 모레 갈 사람이 40냥으로 올려 논 것이다. 또 중국의 약재상들이 깜짝 놀랐다. 어떻게 될지 모르고 안절부절 하고 있는데, 어느 날 마당에서 연기가 막 피어오르는 것이다. 불에 인삼을 하나 둘씩 태우는 것이다. 그 당시 인삼이 좋다고 중국에 알려져 있었기 때문에 모든 약재상에서 인삼이 절대 필요했다. 그런데 이 인삼을 다 태우고 있으니 큰일 난 것이다. 그래서 어쩔 수 없이 중국의 약재상들이 40냥에 나머지 인삼을 다 산다. 개략적으로 이런 내용이다. 이것이 독점의 폐해다. 사실은 이상옥이 잘했지만 우리 시장경제의 관점에서는 좋지 않은 독점의 폐해다. 독점을 하게 되면 공급물량을 줄이고 값을 올려서 이윤을 챙기는 독점 기업자들의 행태이다. 그래서 이런 것을 막고 경쟁을 하도록 하는 것이 공정거래위원회가 하는 일이다.

국부론을 쓴 아담 스미스의 말이다. “독점은 훌륭한 경영의 적이다. 기업가들은 경쟁의 상태에서만 자기 방어를 위해서 열심히 일을 한다.” 경쟁이 없으면 열심히 일을 안 한다는 얘기다. 그리고 노벨 경제학상을 수상한 조셉 스티그리츠는 “강력한 경쟁정책은 부유한 국가의 사치품이 아니라 어느 나라든지, 민주적 시장경제를 만들고 싶은 나라에서는 꼭 갖춰야 할 필수품이다.” 이런 얘기를 했다. 이코노미스트지의 경제 평론가 찰스월렌이 쓴 『벌거벗은 경제학』이라는 아주 쉽고, 재미있게 쓴 책이 있는데, 과거에 소련이 우리에게 가르친 교훈은 독점이 혁신이나 고객 서비스의 욕구를 압살한다는 것이다. 그러면서 레이건 대통령이 잘 인용하는 얘기가, 옛날 소련에서 만드는 싸구려 차 중에 ‘라다’라는 차가 있었는데, 어떤 여자가 그 ‘라다’ 자동차를 살려고 자동차 가게에 가서 ‘라다’를 주문하러 왔다고 했더니 판매원 얘기가 자동차 재고가 없다는 것이다. 그 여자가 그래도 나는 주문을 해야겠다고 졸라대니까 판매원이 장부를 꺼내서, 리스트 끝에다가 올려놨다. 장부를 보더니 2년 뒤 3월 17일날 와라. 그러니까 이 여자가 하는 말이 자기 수첩을 꺼내보면서 그날 오전에 와야 되느냐. 오후에 와야 되느냐. 이렇게 물어본다. 이 판매원 하는 얘기가 아니 2년 뒤에 오라는데 오전이면 어떻고, 오후면 어떠냐고 그랬더니 이 여자가 하는 말이 그날 배관공이 오기로 했기 때문에 그걸 좀 알아야 된다. 이렇게 말했다는 것이다. 이것이 독점의 폐해라는 것이다. 경쟁이 없기 때문에 고객서비스에 대한 아무런 인센티브도 없다는 것이다. 때문에 소련은 결국 망하게 된 것이다. 그 나라의 경제가 경쟁이 활발할 때만 그 사회에서 혁신이 일어나고 새로운 경쟁력이 생길 수 있다는 것을 기억해야 한다.

2. 공정거래 제도의 도입 경위

사실은 1963년도에 우리나라에 굉장히 큰 사건이 있었다. ‘3분사건’ 즉, 밀가루, 시멘트, 설탕 이 세 가지 가루시장이 독과점 상태에 있었다. 한 두 사업자가 이것을 공급하고 있었는데, 공급이 부족해지자 가격을 대폭 올리고 세금을 포탈하는 사건이 생겼다. 그래서 이런 독점을 막아야 될 필요에 의해서 공정거래법 제정을 위한 법안을 만들었지만 불행하게도 공정거래법이 통과를 못했다. 1980년에 와서 우리나라 경제의 패러다임이 바뀌기 시작했다. 지금까지는 어떻게 보면 정부 주도, 정부의 보호와 규제 하에서 빨리 성장하던 패러다임 이었다면 1980년대 들어오면서 그런 경제 운영 시스템으로는 우리가 지속적으로 발전할 수 없다는 인식으로 바뀌기 시작했다. 그래서 시장의 자유를 강조하고, 경제 안정을 강조하고, 그 다음에 보호보다는 규제 완화, 자유화를 강조하게 되면서 공정거래법이 새로 도입 됐다.

지금 정부가 주도하는 경제발전이 한계점에 온 이유를 실증분석을 통해서 많이 발표가 되고 있다. 2001년에 포터 교수와 일본의 사까끼 바라 교수가 일본 경제를 분석한 것이 있다. 일본 경제의 실증 분석을 하면서 어떤 산업이 성장을 했고, 어떤 산업이 일본에서 뒤졌는가를 분석한 연구논문이 있다. 그 연구논문을 보면 일본에서 경쟁력을 갖추고 있는 산업으로 예를 들면 게임산업, 그 다음에 가정용 음향기기, 비디오, 카세트, 자동차 오디오와 같은 일본이 세계적으로 경쟁력을 갖추고 있는 산업들은 한결같이 정부의 지원이나 보호가 없던 산업들이었다는 것이다. 반대로 정부가 어떤 규제를 하고, 보호를 했던 산업들은 오히려 일본에서 경쟁력을 잃고 세계적으로 경쟁력을 상실한 기업들 이었다는 것이다.

우리가 유치산업을 육성할 단계에는 정부의 보호가 필요할 수도 있겠지만 어느 단계를 지나면 오히려 쇠퇴하고, 자율적으로 경쟁을 하는 기업이 경쟁력을 갖추게 된다. 우리도 이런 것에 대한 인식을 갖기 시작하면서 1980년에 새로 공정거래법을 도입하기 시작했다.

공정거래법이 도입된 후 1984년에 하도급법이 도입이 됐다. 즉, 원사업자와 하도급 사업자간에 불공정한 거래를 시정하기 위한 법이다. 그리고 1986년에는 불공정한 약관을 시정하는 약관규제법이 도입이 됐다. 그 다음에 1991년에 할부거래의 문제를 시정하기 위한 할부거래법, 1995년에 방문판매 등과 관련하여 소비자를 보호하기 위한 방문판매법이 각각 제정되었는데, 이 두 가지 법은 1999년에 산업자원부에서 공정거래위원회로 이관된 법이다. 그리고 1999년에는 부당한 표시광고를 규제하기 위한 표시광고법이 제정되었다. 2002년에는 전자상거래가 활발히 확산이 되면서 이 부분에 피해가 많이 발생하기 때문에 전자상거래소비자보호법을 제정을 했고 아울러서 똑같은 상표를 가지고 여러 군데서 사업을 하는 가맹사업 분야에서 공정한 거래질서를 확립하기 위한 가맹사업법 등을 공정거래위원회에서 운영하고 있다.

3. 공정거래위원회의 목적

어떤 독점 사업자 또는 지배적 지위에 있는 사업자의 지위남용을 막고, 우리경제의 과도한 경제력 집중을 방지함으로 해서 창의적 기업 활동을 조장 하고, 그 다음에 부당한 공동행위나 불공정거래행위를 규제하여 공정하고 자유로운 경쟁을 촉진함으로서 소비자 권익을 보호하고 국민경제의 균형적인 발전에 기여하는 것이 공정거래법의 기본 목적이다. 이러한 공정거래법이 갈수록 중요해지고 있다. 과거에 우리나라가 노동력 풍부했고, 자본투자가 많아서 압축성장을 할 수 있었다. 그런데 지금 우리의 경제구조는 노동이나 자본을 더 투입해서 경제성장을 하는 단계는 이미 지났다고 본다. 출산율이 세계 최저수준으로 노동력이 빨리 늘어날 수 없는 단계에 와있다. 자본도 과거에는 3, 40% 하던 저축률이 계속 될 수 없고, 지금은 투자율도 20%정도인 선진국 수준으로 가고 있다. 따라서 물량투입을 통해서 성장하는 것은 이미 한계에 와있기 때문에 이제는 생산성을 높여서 성장을 하지 않으면 우리 경제가 더 이상 성장할 수 없는 단계에 와있다.

그러면 생산성 증가를 위해 경제 시스템의 효율성, 시스템 내의 혁신을 통해서만 성장이 가능하다. 이것을 촉진하기 위해서 공정거래 정책, 선진적인 시장질서가 되어야 가능하다. 참고로 미국과 영국의 1990년대 경제성장을 분석 해본 결과 생산성 증가의 30～50%는 경쟁을 통해서 가능했다고 분석 하고 있다. 우리가 어느 정도 선진국 단계의 경제로 가면 경제성장은 경제내의 경쟁 활동을 통해서 생산성 증가가 가능하다고 볼 수 있다.

4. 공정거래위원회의 조직과 기능

공정거래위원회는 총리 산하의 장관급 중앙행정기관이다. 그런데 다른 부처하고 조금 다른 것은 합의제 기관이라는 것이다. 따라서 장관이 최종결정을 하는 것이 아니라 위원회에서 아홉 명의 위원이 합의를 해서 결정하는 합의제 기관이라는 점이고 그 다음에 준 사법기관이라는 성격을 갖고 있다. 다시 말하면 위원회의 결정은 법원의 1심 역할을 한다. 그래서 위원회가 결정한 내용에 대해서 불복이 있으면 지방법원이 아니라 고등법원으로 간다. 그래서 1심의 역할을 하는 준사법기관이고 위원회는 사법과 비슷한 형태로 운영이 된다. 9명의 위원은 합의제의 판사 역할과 비슷한 일을 하고 있다.

구성은 위원회와 사무처로 되어 있다. 사무처는 사법부로 말하면 검찰과 비슷한 것이다. 사무처에서 조사하여 어떻게 처리를 해 달라고 위원회에 안건을 올리면 위원회에서는 사무처의 의견과 사건을 저지른 사람 및 위법행위를 한 사람 등 양쪽 의견을 듣고 결정하는 대심 구조이다. 원고와 피고, 그리고 그것을 판단하는 위원회 이런 구조를 갖고 운영이 된다. 현재 사무처 직원은 총 438명이다. 본부에 359명이 있고, 부산, 대구, 광주, 대전 네 군대의 지방 사무소를 운영하고 있고 각 지방 사무소마다 약 20명의 직원들이 있다.

위원회가 결정한 것에 불복하면 고등법원으로 가는데, 그러면 검찰이 조사하고 법원이 판단하면 되지 위원회를 따로 둘 필요가 있는지 의문이 생길 수 있다. 그런데 이것은 공정거래 사건이라는 특수성, 전문성이 있기 때문에 별도의 기관을 두고 있는 것이다.

자동차 사고를 예로 들어 사고를 막는 방법을 한번 생각해보자. 자동차 사고를 막기 위해서 어떤 방법이 있겠는가? 서울의 자동차 사고를 막기 위해서 서울 시내에는 자동차가 들어오지 못하게 하는 아주 극단적인 방법이 있다. 또 반대의 극단적인 방법은 맘대로 다니되 사고 나면 둘이 법원에서 민사로 해결하라고 하는 이런 방법이 있을 수 있다. 또한 길에 신호등을 많이 설치하면 사고가 줄 것이다. 또 경찰관을 시내 곳곳에다 배치하는 방법이 있을 수 있다. 자동차 보험료를 엄청 올리는 등 여러 가지 방법이 있을 수 있다. 자동차 사고 해결하는 방법도 여러 가지 있는데, 그 중에 어느 방법이 비용이 가장 적게 드는가? 자동차가 아예 서울에 못 들어오게 하는 방법은 쉽겠지만 사실은 비용이 굉장히 많이 드는 방법이다. 모든 국민이 불편을 감수해야 되기 때문에 엄청난 비용이 드는 것이고, 반대로 맘대로 다녀라. 그리고 사고 나면 법원에서 해결하라고 하면 소송비용이 엄청 든다. 모든 방법에는 비용이 많이 들게 되어있다. 그러면 어느 것이 비용이 가장 적게 들고 피해를 줄이는 것인지 이런 방법을 찾는 것이 간단하지 않다. 그래서 이런 자동차 사고를 막기 위해서 도로교통법이라는 특별법을 두고 있는 것이다. 경제사건이나 공정거래 사건은 굉장히 전문성을 필요로 한다. 그 판단을 위해서 효과와 비용을 항상 비교해야 되기 때문에, 그 판단이 어렵다. 그래서 어느 나라나 전문가를 두고 있다. 참고로 1980년 공정거래법 도입 당시는 공정거래법을 갖고 있는 나라가 그다지 많지 않았지만 약 30개국의 선진국들은 갖고 있었다. 지금은 공정거래법 내지는 공정거래위원회라는 조직을 갖고 있는 나라가 84개 국가이다. 짧은 기간 동안에 공정거래법을 운영하고 있는 나라가 늘어난 것은 그만큼 경제가 복잡해지고, 개방화되고, 선진화 되어가기 때문에 공정거래법의 중요성이 커진 것이다. 시장경제 질서를 제대로 운영하는 것이 중요해 지기 때문에 어느 나라나 할 것 없이 이런 법을 도입하고 있고 별도의 기관을 두어 운영하고 있다.

5. 공정거래위원회에서 하는 일

공정거래위원회가 하는 일은 크게 네 가지이다. 경쟁을 촉진하는 일과  그 다음 대기업 집단 시책인 재벌정책이 있다. 세 번째로 공정거래위원회에서 하고 있는 두 가지 기둥이라고 할 수 있는 소비자 권익을 보호하는 일이다. 마지막으로 중소기업의 경쟁기반을 마련해주는 기능이다.

가. 경쟁촉진

경쟁을 촉진하기 위한 첫 번째가 규제완화다. 과거부터 경쟁을 제한하는 규제에 대해서는 공정거래위원회가 앞장서서 규제를 완화하기 위한 노력을 하고 있다. 그 다음 두 번째가 경쟁 제한적인 기업결합을 규제하는 것이다. 이것은 A회사와 B회사가 합칠 때에는 공정거래위원회에 신고를 해야 한다. 그래서 공정거래위원회에서 문제가 있다고 판단할 경우에는 합치지 못하게 되어 있다. 그 다음 세 번째는 독점 사업자의 지위남용이나 불공정 거래를 시정하고, 그 다음 각 부처가 법령 제․개정 할 때에는 그것을 사전에 공정거래위원회에 협의를 거치게 되어 있다. 마지막으로 경쟁정책에 대한 교육, 홍보활동을 하고 있다. 우리 위원회에서 경쟁 정책에 대한 교육, 홍보와 관련해서 중점을 두고 추진하고 있는 것이 기업의 공정거래 자율 준수 프로그램이다. 즉, 기업들이 공정거래위원회의 간섭, 규제 이전에 기업 스스로가 공정거래법을 지키기 위한 노력을 해달라는 것이다.

규제 완화를 위해서 1999년에 세계적으로 유례가 없는 아주 특별한 ‘카르텔 일괄 정리법’을 제정했다. 각 부처에 있던 20개 카르텔을 한꺼번에 없애버린 것이다. 그 중에 하나가 요즘에 논란이 많이 되고 있는 단체 수의계약제도도 카르텔 일괄 정리법에 의해서 단계적으로 폐지하는 것으로 국회에 통과되었다. 사실은 2년 뒤에 단체 수의계약 제도가 의원입법으로 다시 부활이 되었다. 그러다가 최근에 와서 단체 수의계약제도를 다시 폐지하기로 지금 의견이 모아지고 있다. 그런 것을 포함을 해서 카르텔 일괄 정리법의 제정으로 20개 카르텔을 정리했고, 그 이후에도 계속해서 경쟁을 제한하는 법령을 개정을 해 왔다.

규제완화라는 것은 시장에 맡겨도 될 것을 정부가 하지 않도록 하는 것을 의미한다. 다시 말하면 시장이 제대로 기능을 못해서 생기는 문제는 규제를 하되, 시장에 맡겨도 되는 것은 정부가 해서는 안 된다는 것이다. 그런데 공정거래위원회는 규제완화를 하면서 또 한편으로 규제를 하는지 의문이 생길 것이다. 시장에 맡길 수 있는 것은 시장에 맡기고 다만 시장기능을 제대로 못하는, 시장에 실패가 생겨서, 문제가 생기는 것은 정부가 개입을 해야 된다는 것이다. 그 다음 기업결합 심사, 소위 M&A심사라는 것을 공정거래위원회가 하는데 이것은 기업 스스로 기술 개발이나 새로운 경영 노하우를 개발해서 기업이 성장하여 시장을 독점화 하는 것은 괜찮겠지만 인위적으로 독점을 만드는 것은 안 된다는 것이다. 예를 들어서 시장에 P&G가 쌍용제지를 인수를 했다. 다른 것은 문제가 안됐는데, 생리대가 문제가 됐다. 쌍용제지하고 P&G가 생리대를 많이 생산 했었는데 이 두 회사가 합쳐지니까 생리대시장의 70%～80%를 생산하게 된 것이다. 그렇게 되면 독점 할 가능성이 많다. 독점이 되면 생리대 가격이 상승하여 소비자가 피해 볼 우려가 있기 때문에 공정거래위원회에서 쌍용제지를 인수하는 건 좋다. 그러나 생리대 시설과 생리대에 대한 특허는 딴 데로 넘겨라. 그래서 그때 생리대에 관련된 특허 열 몇 개와 생리대 생산시설은 다른 데로 넘기도록 시정명령을 한 일이 있었다. 이렇게 하는 것이 기업결합 심사다. 대부분의 기업 결합은 좋은 효과를 낸다. 시너지 효과도 내고, 효율성도 높아지고, 대부분은 좋은 반면 간혹 독점력을 갖기 위해서 기업결합을 하는 경우가 있다. 이런 것을 막기 위해서 공정거래위원회가 있다.

공정거래위원회에서 가장 중요하고 역점을 두고 하는 일로 소위 공정거래의 제1의 적이라고 하는 카르텔, 즉 담합을 막는 것이다. 부당하게 공동으로 가격을 정한다거나 생산량을 줄이는 경우와 생산량, 판매망을 지정해주는 것이 카르텔이다. 그래서 이것을 시정을 하고 있는데, 이 카르텔은 조사하기가 어렵다. 아주 은밀하게 이루어지기 때문에 조사를 나가더라도 증거를 찾기가 굉장히 힘들다. 흔히들 공정거래에 권한이 굉장히 많을 것이라고 생각을 하는데 공정거래위원회에는 강제 조사권이 없다. 협조를 안 해주고, 자료를 안 내주고, 문을 잠가 버리면 어떻게 할 방법이 없다. 그래서 제대로 조사를 못하고 온 적도 많고 기껏 해야 과태료 부과하는 것이다

그런데 강제조사권이 있는 미국이나 유럽에서도 카르텔을 조사하기가 힘들다. 그래서 보통 동향을 계속 주시를 하고 있다가 결정적인 혐의가 있을 때 새벽에 갑자기 들어가 조사도 은밀하게 해야 하는 어려움이 있다. 또 하나는 신고를 한 사람에게 포상금을 주는 것이다. 우리나라도 1억원을 한도로 해서 주고 있고, 과징금의 10% 정도 포상금을 준다. 그리고 내부에서 신고한 사람은 일체의 책임을 면책하는 것이다.

지금 우리나라가 과징금이 굉장히 많은 것으로 생각할지 모르겠다.  2000년에 군납 유류담합에 대해서 1,200억 원의 과징금을 부과 했고, 2001년에 교복3사가 담합을 해서 115억 원 과징금을 부과했다. 그래서 교복값이 40% 내려가는 계기를 만들었다. 세 번째 경우로 외국기업이 담합한 것을 우리나라가 제재를 한 것이다. 철강을 제련할 때 쓰는 흑연전극을 수입 하는데, 외국의 수출업자들이 담합을 해서 우리 기업들이 피해를 본 것이다. 이렇게 제재 한 것을 공정거래법의 역외적용이라 한다.

그 외에 공정거래위원회에서 규제하고 있는 일반 불공정거래의 예들이다. 최근에 각 신문들이 경품 및 무가지를 제공해서 부당하게 고객을 유인한 행위를 공정거래위원회가 조사 중에 있다. 그 다음 예식장에서 우리 예식장을 사용하려면 드레스랑, 식당도 같이 사용하라는 것은 부당한 끼워 팔기이다. 그리고 소위 덤핑이라는 것도 불공정거래다. 옛날에 군납을 하면서 210원하는 치약을 1원에 입찰을 한 것이다. 다른 업체들은 떨어질 수밖에 없었고, 이것은 부당하게 덤핑을 했기 때문에 제재를 했던 경우다. 그리고 회사가 대리점을 통해 물건을 팔면서 얼마 받고 팔라고 가격을 정해주는 것도 재판매 가격 유지 행위로 위법이 되는 것이다. 이런 불공정한 거래행위들을 규제를 하고 있다.

나. 재벌정책과 소비자 보호

대기업 집단 시책은 우리나라만 하는 시책이다. 그 이유는 첫 번째 우리나라 대규모 기업집단의 소유지배구조가 문제가 있다. 다시 말하면 재벌 총수, 친인척이 갖고 있는 지분은 4%다. 실제로 총수가 4% 정도의 주식으로 46%의 지배력을 행사한다. 실제 주주총회를 하면 총수 측 투표권이 46%가 된다. 이해를 돕기 위해서, 내가 100억 원의 자금으로 회사를 갖고 있는데 은행에서 50억 원을 빌려서 B라는 50억 원 하는 회사를 인수를 한다. 그리고 인수한 B회사가 다시 50억 원 하는 C회사를 인수한다. 그리고 C회사는 내 회사에 50억 원을 출자한다. 그럼 나는 C회사가 출자한 50억 원 가지고 은행 빚 갚으면 나는 돈 한 푼도 안 가지고 회사 3개를 지배하게 된다. 소위 계열사간 출자를 통해서 지배력을 확보를 하는 것이다. 자기 출자는 4%지만, 그런 계열사간 출자로 확보한 것이 39%가 된다. 그리고 자기 주식하고 합쳐서 실제 지배력은 46%를 행사하고 있는 것이 지금 11개 대규모 기업집단의 소유 구조 실태다. 그런 상태에서 과연 소수 주주의 영향력이 그 기업에 들어갈 수 있겠는가? 실제 소수 주주가 웬만큼 모여가지고 뭘 해도 기업의 경영에 영향을 미칠 수 없다. 그래서 소수주주의 권익이 보호가 안 되는 문제가 있다.

그 다음에 경영의 투명성 문제, 아직도 우리나라 투명성이 높지가 않다. 소수 주주권 침해는 다른 나라에 없는 독특한 문제다. 사실 IMF가 터지고 나서 많이 개선을 했다. 제도도 새로 도입하고, 소수 주주권도 강화했는데도 아직까지 내부, 외부 감시 시스템이 충분치 못하다. 회사는 많은 주주들이 출자를 하고 출자한 사람들이 회사 경영자한테 회사경영을 맡기는 것이다. 그런 다음 경영을 잘 하는지 또는 못하는지 감시를 해야 한다. 그 감시를 하는 것이 주주총회, 이사회, 감사 등 내부감시기구이고 외부감시기구는 그 회사에 돈을 빌려준 은행, 증권회사, 연금, 투자기관 등이다. 물론 외부감시기구들에는 금융 감독원이나 정부기관들도 들어간다. 그런 감시기구들이 감시를 해 주는 것이다. 현대 사회의 기업은 대부분 주식회사로 그 경영자는 자기 개인기업을 영위하는 것이 아니라 투자한 사람들의 자산을 운영 하는 것이다.

IMF 이후에 그런 감시 장치를 많이 도입을 했고 최근에 시장개혁 로드맵을 만들기 위해서 한번 평가를 했다. 많이 좋아지긴 했지만 아직도 외부감시시스템은 45%, 내부감시 시스템은 약 38%로 걸음마 수준밖에 안된다. 그래서 당분간 우리 기업의 투명성과 공정성, 책임성을 높이기 위한 노력이 좀 더 필요하다. 그 동안 대기업 집단 정책이란 것은 공정거래위원회만 하는 것이 아니라 재경부에서는 상속증여세를 강화한다든가 증권감독위원회에서는 회계제도를 선진화 시킨다든가 이런 것들이 관련된 정책인데, 사실 공정거래위원회에서 주로 하는 일은 상호출자금지, 채무보증금지, 부당내부거래 근절, 출자총액제한 등 네 가지다.

그 동안에 채무 보증을 억제하기 위해서 1998년에 계열사간 채무보증을 금지 했고 그 동안에 있었던 34조 원의 채무보증이 지금은 다 해소됐다. 이제 해외관계 채무보증은 있지만 국내 계열사간에 채무보증은 없다. 그 다음 부당내부거래를 차단하기 위해서 1998년부터 14차례 조사를 하여 시정을 해서 지금은 이 부분에 대해서 기업들의 인식이 많이 바뀌었다. 이제는 그런 것이 없어서 좋다고 하는 경우도 많이 있지만 문제는 평소에 잘 지켜지다가도 그룹 내에 어려운 일이 생기면 자꾸 지원하려는 유혹이 생긴다. 그래서 계속 감시를 하는 것이다.

그 다음 출자총액제한 제도는 기업이 투자 하는 것을 제한하는 것이 아니라 사실은 기업이 자기가 하는 사업에 투자를 하고 관련사업에 출자를 하는 것은 지금 아무 제한이 없다. 그렇지만 기업이 자기 돈을 갖다가 다른 회사에 출자한다는 것은 이상한 것이다. 외국에서는 지주회사 외에는 다른 회사에 출자하는 경우가 드물다. 있을 수가 없다. 만약 있다면 부품을 조달한다든가 어떤 특별한 연구소, 자기의 기술개발을 연구하는 연구소에 출자한다든가 이렇게 자기의 업무와 직접 관련된 곳 이외에는 출자를 해서는 안 된다.

지배구조를 막기 위해서 지금 타회사 출자는 자본금의 25% 이상 하지 말라는 것이 출자총액 제한 제도이다. 다시 말해서 타회사 주식을 보유하는 것을 일정정도 제한하는 것이다. 그러면서 동종업종에 출자하는 것과 신산업 출자, 중소기업출자, 관련기업출자, 구조조정출자 등은 예외로 인정해  주고 있다. 그래서 지금 타회사 출자해 준 것 중에 약 50% 이상은 예외인정을 받고 있다. 자기 지배력을 확장하기 위한 출자만 최소한으로 막아보기 위한 제도이다.

시장개혁은 IMF 이후에 제도 개선이 많이 되고 있지만 우리가 좀더 시장을 투명하고 공정하게 해야 할 필요가 있다고 해서 각 계의 의견을 수렴하여 3년 계획을 만들었다. 그 계획에 따라서 여러 가지 제도를 새로 개편해 나가고 있다. 그래서 집단의 소유 지배구조를 개선한다든가, 기업의 투명경영, 책임경영을 강화한다든가, 시장경쟁을 제공 하는 내용을 담고 있다.

다. 소비자 권익 보호

역점을 두고 추진하고 있는 것 중의 또 다른 하나인 소비자 권익 보호가 있는데 크게 세 가지다. 제일 중요한 권리가 알권리, 두 번째는 자유롭게 선택할 권리, 세 번째는 피해를 구제받을 권리이다. 자기가 피해를 받았을 때 구제받을 수 있는 권리가 있다. 이 세 가지 권리가 제일 중요한 권리이다. 첫 번째인 소비자의 알 권리를 위해서 정확한 정보를 제공하도록 하는 것이다. 예를 들면 불건전한 약관 시정, 표준약관 보급, 허위표시광고 시정, 중요정보 공개 등이 소비자의 알 권리를 충족하는 것이다. 정확한 정보를 제공하고 허위정보를 제공하지 말라는 것이다. 그리고 두 번째 소비자가 선택할 권리로 그 선택할 권리를 보장하기 위해서 독점을 막고 경쟁을 촉진하는 것이다. 그래서 경쟁정책과 소비자 정책은 동전의 양면과 같다는 얘기를 하는 것이다. 소비자의 선택할 권리를 보장하기 위해서 시장이 경쟁적이어야 된다는 것이다. 그 다음에 피해를 구제받을 권리인데, 불행하게도 공정거래위원회는 피해구제 권한이 없다. 그게 민원인들의 불만사항이 되는 점이다. 사실은 소비자 피해는 공정거래위원회에서 할 수 없고 재경부 산하의 소비자 보호원이나 법원 등에서 하도록 되어있다. 어떻게 보면 소비자정책이 공정거래위원회 쪽하고 재경부 쪽하고 이원화 되어있다.

약관은 다수의 소비자, 다수의 고객을 위해서 계약서를 미리 만들어 놓은 것이다. 약관 내용의 불공정한 조항에 대하여 시정, 무효 판정을 하는  일을 하고, 가장 좋은 모델인 표준약관을 만들어서 사용하도록 권장․보급한다.

실 예로 금년 봄에 항공사 마일리지 약관을 개정 하도록 시정명령을 했다. 항공사들이 경영이 좀 어렵고 마일리지가 많이 쌓이다 보니까 약관을 바꾼 것이다. 전에는 미국 갈 때 5만 마일리지면 항공표를 줬는데 그걸 7만 마일리지로 바꾼 것이다. 바꾸면서 6개월 동안 유예기간을 두고 그 다음부터 바꾸겠다고 했다. 그래서 위원회에서 불리한 약관변경을 해서는 안 된다고 하여 시정명령을 한 것이다. 약관을 바꿀 때는 분명한 정당한 사유가 있어야 된다. 그래서 약관에 정당한 사유를 명시하라고 시정명령을 한 것이다. 그리고 항공회사 마일리지 사용 약관을 변경하여 유예기간을 6개월에서 2년으로 늘렸다.

그 동안에 54개의 표준약관을 보급했다. 그중 하나가 영화관 입장권 약관으로 과거에는 환불을 잘 안 해줬는데 이제는 최소한 20분 전에 취소를 하면 환불을 해준다.

그 다음 허위과장광고를 시정을 하는 것이다. 흔히 아파트, 상가 분양 신문광고를 보면 역에서 1분 거리라고 되어있는데 자동차로 가도 1분이 더 걸린다. 온천이 개발되는 지역이라고 광고를 하는데 실제로는 온천과는 관계가 없다. 이런 것들을 조사해서 시정하는 역할을 하고 있다. 요즘 약 광고를 할 때 부작용을 설명하면서 무슨 말인지 모르게 쓴다. 앞으로 소비자의 안전이 점점 중요하기 때문에 그와 관련된 표시광고 지침을 금년 중에 제정 할 것을 검토를 하고 있다.

특수거래 분야 소비자 피해 방지, 이 분야는 특히 소비자 피해가 많이 발생하기 때문에 별도의 법을 가지고 운영을 하는 것이다. 즉, 다단계 판매, 요즘에는 점점 나아지고 있지만 다단계 판매 피해가 워낙 많이 발생한다. 그렇기 때문에 그걸 규제하기 위해서 다단계 판매하는 사람들은 반드시 보험에 가입하도록 하고 있다. 그 다음에 전자상거래는 서로 보고 판매하는 것이 아니기 때문에 피해가 많이 발생한다. 그런 경우에 소비자 보호를 특별히 할 필요가 있기 때문에 제도 법을 운영하고 있다. 물건을 샀다가도 마음이 변해서 사고 싶지 않을 때에는 환불을 받을 수 있도록 했다.

라. 중소기업 경쟁기반 구축

마지막으로 공정거래위원회가 하는 일이 중소기업 경쟁기반 마련이다. 다시 말하면 하도급 거래, 우월적 지위에 있는 사람과 약한 위치에 있는 사업자간의 관계를 공정하게 하기 위한 것이다. 원사업자와 하도급자, 가맹본부와 가맹점, 백화점과 납품업체, 입점업체간의 거래, 즉 평등한 위치에서 서로 공정하게 거래 할 수 없는 사람들을 보호하기 위한 것이다.

금년 3월에 매일경제신문에서 ‘우리경제 체질을 바꿉시다.’ 란 주제로 열린 보고대회에 참석했다. 이 보고대회에서 우리 기업의 체질을 강화하기 위해서 기업들이 해야 될 세 가지를 얘기한 것이 있다. 첫 번째 구조혁명을 주도할, 혁신적인 CEO를 양성해야 한다. 두 번째가 하청문화를 청산해야 한다. 소위 갑과 을의 관계에서 신뢰파트너로 바꿔야 한다. 세 번째가 기업경영의 투명성을 재검토를 해서 기업인이 존경받을 수 있는 윤리 경영 체제를 갖추어야 한다. 라고 했다. 그 두 번째에 해당된 하청문화를 청산해야 한다. 그렇지 않으면 우리나라가 선진국이 될 수가 없다. 거기 나왔던 내용을 소개하면, “구조혁명을 통해 지향해야 하는 기업과, 기업의 가치 네트워크를 구축하기 위해서는 갑과 을로 대표되는 하청문화를 근본적으로 바꿔야 한다. 이런 후진적인 기업거래 관계 속에서는 서로 공존하는 상생경제를 만들 수 없다. 근로자 역시 거래기업의 근로자와 경영자를 종속의 관계로 보는 것에서 벗어나야 된다. 신뢰 동반자는 경영자들에게만 적용되는 말이 아니다. 저희는 협력업체 수준을 넘어 신뢰파트너 문화를 창조해 나갈 것을 제안한다. 하청이라는 뿌리 깊은 말을 이제는 버려야 한다. 갑과 을이라는 단어를 계약서에서 더 이상 찾아볼 수 없어야 한다.” 는 것이 보고서의 내용이다.

아직도 우리나라에 이런 불공정 거래, 하도급 거래가 많이 남아있다. 납품 대금을 제대로 안 주거나 지급 보증을 제대로 하지 않고 부당하게 납품 단가를 깎는 등 이런 관행이 아직도 많이 있다는 것이 하도급자들의 불만이고 이런 것들을 시정을 하기위해 노력하고 있다.

과거에 비해서 어음이 많이 없어졌다. 통계를 보면 어음의 비중이 22%, 약 80%가 현금성 거래로 어음거래가 많이 줄었다. 그런데 아직도 법위반 업체 비율이 많이 줄어들지 않는 것이 문제다. 하도급법은 제조업과 건설업만을 대상으로 하고 있으나 지금 서비스업 즉, 운수업, 소프트웨어산업 등 이런 쪽에서 하청거래 문제가 있다. 그래서 서비스 분야로도 법 적용을 확대하라는 것이 전문가들의 의견이다. 또 다른 문제는 이런 하도급 거래에 대하여 피해자가 신고를 하지 못하는 것이다. 신고를 하게 되면 거래를 끊을 생각을 해야 되는데 누가 그렇게 하겠는가? 그래서 서면으로 항목을 만들어서 그것을 원사업자한테도 보내고, 수급사업자한테도 보내서 설문조사를 실시하고 그것을 근거로 혐의점을 찾아 조사해 나가는 것이다. 어쨌든 이런 조사를 통해서 많은 문제를 발견하여 시정하고 있다.

금년에는 원사업자 만개 업체, 수급사업자 3만개 업체를 설문조사 할 계획인데, 7만개까지 매년 늘려갈 생각을 하고 있다.

공정거래위원회의 내부업무 절차는, 신고가 들어온다든가, 직권으로 인지하게 되면 우리 조사관들이 조사를 해서 위원회에 안건을 상정하면 위원회가 시정조치를 한다. 시정명령, 과징금 부과, 고발 등의 조치를 하는데 이에  불복하는 경우에는 이의신청을 하거나 고등법원에 행정소송을 제기한다.

공정거래위원회가 모든 것을 다 하는 것으로 생각해서 신고를 했는데 왜 못하는가? 하는 경우가 많다. 그런데 한쪽이 원사업자 다른 한쪽이 하도급자, 이렇게 지위상 차등이 있을 때는 공정거래위원회가 개입할 수 있으나 개인간의 채권채무관계나, 양 당사자가 대등한 관계에 있는 거래에 대해서는 불공정하다고 해서 개입할 수는 없다. 그건 법원으로 가서 해결해야 한다. 손해배상과 같은 피해구제는 우리가 못하고 있다.