제4절  갑오경장과 근대적 재정제도

1. 갑오경장 및 근대적 예산의 성립

동학농민군이 장성 황룡에서 서울의 정예부대를 물리치고 그길로 전주를 점령하자 위정자들은 그들의 기득권을 지키기 위해 청에 구원병을 요청했고, 청군이 출병하자 이를 구실로 청군보다 4배나 많은 일본군이 서울에 진입하여 경복궁을 점령하여 친일내각을 출범시키고 청·일전쟁을 도발했다.

이때 출범한 김홍집 내각은 군국기무처를 설치해 우리나라의 제도를 근대적으로 개혁했는데 행정기구, 사회제도 및 경제체제 전반에 걸친 208개조의 개혁을 단행했다. 이로 인해 수천년간 지탱해 온 전근대적 제도가 붕괴되어 새로운 근대사회가 시작된 것이다.

그런데 갑오경장은 친일내각이 일본의 사주를 받아 추진했다하여 부정적 의미를 강조하는 종래의 견해는 수정되어 김홍집 등 개화당내각이 오랜 동안의 경륜과 동학농민군의 폐정개혁안 및 폐정개혁 요구안을 반영하여 근대적 제도로 개혁한 것으로 보고있다. 즉 정권을 잡을 군사력을 갖지 못한 개화당 내각이 갑신정변과 그 이후의 역량축적 그리고 동학농민혁명에서 채택되거나 제기한 잘못된 정책들을 없애고 근대적인 제도로 고쳤다는 것이다.

이에 따라 왕실과 정부의 분리, 신분차별의 폐지 등의 정치·사회제도의 근대화는 물론 무명잡세의 폐지, 토지의 균등분배, 채무관계의 폐지, 재정의 단일화 등 경제체제의 개혁도 수행되었다. 이러한 군국기무처의 개혁에 뒤이어 있었던 이노우에(井上馨)가 추진한 개혁안 20개안이나 홍범 14조에 포함된 재정에 관한 내용은 다음과 같다.

□ 인민의 세납은 모두 법령정률(法令定律)에 의거하고 함부로 명목을 붙여 징수하여서는 안된다.

□ 조세의 징수 및 경비지출은 모두 탁지아문에서 관장한다.

□ 왕실의 비용은 솔선 절감함으로써 각 아문 및 지방관의 모범이 되게한다.

그리하여 우리나라에서도 근대적 예산이 편성된 것은 갑오경장 이후였다. 조선 500년의 기본 법전인 경국대전(經國大典)에서도 오늘날의 예산제도와 흡사한 제도가 있기는 하였다. 즉 공물의 수납 및 지출을 표시한 횡간(橫看)과 공안(貢案)이 바로 그것이다. 횡간은 1년간 국가에서 지출하는 현물의 명세서를 기재해 책을 만든 것으로 일종의 세출예산인 것이다. 이 지출 공물을 백성으로부터 수납하기 위하여 공물의 품목과 수량을 기재하여 책으로 만든 것이 공안이다. 국가는 다음해 공안이 작성되면 이를 각도, 각읍에 보내어 소요되는 공물을 징수하는 것이며 이것은 세입 예산표에 해당한다.

그러나 조선시대에는 공물로써 일체의 국가재정을 충당하는 것이 아니며, 또 공물지출에 있어서도 횡간에 기제된 데로 이를 집행하지 않았고 공물의 수납에서도 역시 공안에 그대로 반드시 따르는 것은 아니었다. 그러므로 횡간과 공안은 근대적인 세입, 세출을 책정한 예산표와 같은 것이라고 보기는 어렵다. 그러므로 근대적 예산표가 작성된 것은 1895년 1월 7일의 홍범 14조 속에 들어있는 예산제의 확립이 처음이며 그로부터 정부는 매년 예산표를 작성하여 왔으나 그대로 엄격하게 집행되지는 못한 것 같다.