제3장  지방자치

제1절  자치행정의 시작과 변화

1. 자치행정의 시작

지방의회는 1948년 건국헌법의 제정으로 □지방자치단체에 각 의회를 둔다.□는 헌법상 설치가 보장된데 이어 1949년 지방자치법이 제정·공포됨에 따라 근대적 의미의 지방의회제도의 법적 근거가 마련되었다.

그러나 건국초기 극심하였던 사상적 갈등과 정치적·사회적 혼란, 그리고 6·25동란으로 인하여 그 실현이 지연되어 오다가 1952년 4월에 시·읍·면의회 의원선거가 동년 5월에는 도의회 의원선거가 실시됨으로써 우리 나라에서는 최초로 민주적 지방의회제도의 출현을 보게 되었다. 그리하여 1956년에는 제2대 지방의회 의원선거가, 1960년에는 제3대 지방의회 의원선거가 실시되어 전후 세 차례에 걸쳐 지방의회가 구성·운영되어 왔으나, 1961년 5·16과 함께 지방의회가 해산된 채 30여년 간의 긴 휴면기간을 거친 후 1991년 3월과 6월에 각각 시·군·구 의회의원과 시·도의원을 선출하여 다시 지방의회가 부활되었다.

(1) 제1대 의회(1952∼1956)

최초로 민선 지방의회가 구성된 1952년 4월과 5월은 정부가 임시수도 부산에 피난중인 때였다. 그럼에도 불구하고 이승만 대통령은 대통령 직선제 개헌안을 통과시켜줄 정치적 기반을 확보하여야 할 필요성을 느끼고 자신의 입장을 지지하여 줄 세력으로 지방의회를 구성하여 키우고자 하였던 것이다.

그러나 이때는 아직 전시 중이었기에 한수이북의 미수복지구와 지리산주변의 치안이 불안한 일부지역이 유예 또는 제외된 채 1952년 4월 25일, 17시·72읍·1,308면에서 시.읍.면의회 의원선거가 실시되고, 그 다음 달 4월 10일에는 서울, 경기, 강원이 제외된 7개 도의 도의회 의원선거가 실시되었다. 그리고 이 때에 치안 불안으로 일시 연기되었던 전북의 완주, 남원, 순창 및 정읍 등의 4개 군 8개 면에 있어서의 면의회 의원선거는 다음 해인 1953년 5월 5일에 실시되고, 이 지역에서의 도의회 의원선거는 그해 5월 10일에 실시되었으며, 서울시와 경기도 및 강원도의 의회는 1956년 제2대에 접어들어서야 최초로 구성이 되었다.

지방자치제도는 권력분립주의를 원칙으로 하면서 의원내각제적인 요소가 가미되어, 지방의회에 자치단체의 장에 대한 불신임권을 부여하는 한편, 자치단체의 장에게는 의회해산권이 부여되었다. 그리고 도지사와 서울특별시장은 대통령이 이를 임명하는 임명제였으나, 시.읍.면장에 대해서는 간선제를 취하여 당해 시·읍·면의회에서 선거하도록 되어 있어 시.읍.면의 경우에는 지방의회 우위의 일면이 없지 않았다.

(2) 제2대 지방의회(1956∼1960)

제2대 지방의회는 제1대 지방의회 운영 4년 동안 표출되었던 문제점을 개선하기 위한 많은 논란과 정치적인 이유까지 겹쳐 제2회 지방선거는 1956년 2월과 7월 두 차례에 걸친 지방자치법의 개정이 이루어진 뒤에 실시되었다.

이에 따라 ① 시·읍·면장의 선거방법이 간선제에서 직선제로 바뀌고, ② 시·읍·면장 불신임의결권과 시·읍·면장의 의회해산권이 폐지되었으며, ③ 시·읍·면장과 의원의 임기가 4년에서 3년으로 단축되고, ④ 의원정수가 축소조정되는 한편, ⑤ 의회의 회기일수도 제한이 되었다.

이와 같은 개정을 거쳐 시행된 제2회 지방선거는 1956년 8월 5일 시·읍·면의회 의원선거가, 같은 달인 8월 13일에는 제1회 지방선거에서 제외되었던 서울, 경기, 강원이 포함된 시·도의회 의원선거가 전국에서 일제히 실시되었다.

그런데 제1대에 비하여 4년간의 경험이 축적되고 제도의 개선을 거쳐 출범된 제2대 지방의회의 경우도 크게 발전된 면모를 보여주지 못하였다. 집행기관과의 갈등과 마찰 의회운영의 비능률적인 요인을 극복치 못했을 뿐 아니라, 자치단체에 따라서는 의회가 새해 예산을 통과시켜 주지 않음으로써 무예산상태로 방치되기도 하고, 정당한 이유 없이 의사를 지연시키거나 의안을 부결함으로써 행정이 마비되기도 하였다.

(3) 제3대 지방의회(1960∼1961)

제3대 지방의회는 4·19이후 제2공화국이 발족된 뒤에 구성되었다. 제2차 지방자치법 개정 때에 3년으로 단축된 의원의 임기가 다시 4년으로 환원되어 제2대 지방의회의원의 임기가 1960년 8월까지 연장되었던 것인데, 1960년 4·19가 일어나 헌법이 개정되고 국정전반에 걸친 대개혁이 단행됨에 따라 지방자치법도 1960년 11월 1일 대폭적인 개정을 보게 되어 제3대 지방의회 선거는 개정된 법률에 따라, 시·도는 동년 12월 12일에 시·읍·면은 12월 19일에 실시되었던 것이다.

제3대 지방의회는 우리 사회전반에 민주화의 열기가 팽배해 있을 때 구성이 되었다. 지방자치법도 이러한 분위기가 반영되어 개정되었기 때문에 종래의 반관치적 요소를 배제하고 민주적인 요소가 대폭 강화되면서 시·도지사와 시·읍·면장은 물론 동리장에 이르기까지 주민에 의한 직선제로 바뀌게 되었다.

이에 따라 1960년 12월에 지방의회의원과 자치단체의 장의 선거가 완료됨으로써 우리나라 지방자치사상 새로운 전기가 마련될 수 있는 것으로 기대되었으나, 직선된 자치단체의 장과 의회와의 불화와 반목, 의회의 파생적 갈등이 계속되는 가운데 민주적 지방자치의 이상을 살리지 못하였고, 1961년 5·16으로 인하여 제3대 지방의회는 불과 5개월의 단명으로 문을 닫게 되었으며, 그 뒤 우리나라 지방의회제도는 30여년간 긴 휴면기에 접어들게 되었던 것이다.

(4) 제4대 지방의회(1991∼1995)

제4대 지방의회는 5.16에 의해 지방의회가 해산된 이래 여러 난관을 거쳐 30년만에 다시 부활되었다. 그러나 부활된 모습은 30년전 제2공화국시대와 비교하여 볼 때 많은 변화를 가져왔다.

제2공화국시대의 지방의회는 시·도와 시·읍·면으로 구분되어 구성되었으나 제3공화국에서 `군(郡)`이 자치단체로 되고 읍·면은 하부행정기관으로 변모되었으며, 이후 제6공화국에서는 지방자치단체의 종류를 특별시·직할시(후에 광역시)·도와 시·군자치구로 하는 2계층으로 통일하여 그에 대응하는 지방의회를 두게 되었다.

1991년 3월 26일에 시·군·자치구 의회의원선거와 6월 20일 시·도의회 의원선거를 실시하여 시·군·자치구의회는 4월 15일, 시·도의회는 7월 8일에 역사적인 개원식을 가짐으로써 한 세대의 긴 휴면을 깨고 새로운 지방자치발전의 기반을 다지게 되었다.

그러나 지방자치단체의 장은 1990년 12월 31일 공포된 지방자치법에 의하여 1992년 6월 30일 이내에 실시하도록 되었고, 이후 또 한번의 지방자치법 개정으로 1995년 6월 30일 이내에 실시하는 것으로 변경되었다. 따라서, 제4대 지방의회 기간에는 주민에 의하여 선출된 지방의회와 중앙정부에 의해 임명된 지방자치단체의 장이 지역 주민의 복지와 지역시책을 결정·집행하는 과도기적인 지방자치의 한 유형을 남기게 되었다.

제4대 지방의회는 지방자치의 경험이 일천하고 오랜기간 동안의 단절로 말미암아 제대로 정착될 수 있을까하는 우려속에서 출발하였다. 지방자치단체의 자주권과 자율권이 크게 신장되었고 주민의 자치행정에의 참여기회가 확대되었으며, 자치의식을 드높이는 계기와 지역자치 발전에 확고한 기틀을 마련하였다.

반면에 지방의회와 집행기관과의 상호이해와 협조 부족으로 대립과 마찰이 많았고, 의정활동 경험 부족으로 의회운영에 차질을 빚는가 하면, 지역개발을 둘러싸고 지역이기주의가 노정되었고, 일부의원들은 부정과 비리에 연루되어 주민과 언론의 지탄을 받기도 하였을 뿐만아니라, 제도적, 환경적 여건의 미비와 의회운영의 일천한 역사로 인해 기대하는 만큼의 성과를 거두었다고 하기에는 미흡하였다.

(5) 제5대 지방의회(1995∼1998):민선 자치단체장 1기

제4대 지방의회기간과 달리 자치단체 장을 주민에 의하여 직접 선출하게 됨으로써 명실상부한 제도적인 지방자치가 처음으로 실시되었다.1995년 7월1일 제1기 민선자치 군수가 취임하고 지방의회가 출범함으로써 의회와 집행부가 균형과 견제를 실천할 수 있는 계기를 마련하였다. 그러나 행정에 있어서 기존의 하향식 관료행정체제에 익숙한 공무원과 주민을 상대로 아직 주민 중심 중심의 자치행정의 제도적 장치가 마련되어 있지 않는 상태에서 이론에 따른 지방자치행정을 수행하기에는 많은 어려움이 있었다. 그러나 민주주의는 하루아침에 이루어질 수 없다는 것을 생각할 때 이 어려움도 참 지방자치를 향한 귀중한 과정이라 생각할 수 있을 것이다. 장성군은 다행이 민주주의와 지방자치에 대한 확고한 가치관을 가진 군수를 선출한 덕분에 다른 자치단체보다 빠른 속도로 의회와 합의아래 행정조직을 개편하면서 자치행정시대를 열어갔다. 이 기간동안 장성군의 자치행정의 기반이 구축되었고 정부 또한 자치행정을 위한 제도적 장치를 마련하는데 노력을 기울였다 할 수 있을 것이다. 의회 또한 민선 자치단체 장과의 합리적인 관계 설정을 이루는 귀중한 시간이었다 할 수 있다.

(6) 제6대 지방의회(1998∼2002)

1998년 7월 1일 제2기 민선 자치단체 장의 취임과 함께 지방의회 의원의 임기와 자치단체 장의 임기가 4년으로 똑같이 확정된 최초의 지방자치행정이 시작되었다. 많은 지방자치단체에서 제5대 지방의회기간 즉 제1기 민선자치단체 장의 자치행정에 대한 평가가 제2기 민선자치단체 장을 선출하는데 반영되어 주민과 함께 하는 지방자치행정의 실질적인 출발이 이루어졌다 할 수 있을 것이다. 이제까지의 위를 보는 지방행정이 주민 즉 군민을 뜻을 존중하여 하여야 하는 지방자치행정의 본연의 자세 확립의 계기가 된 것이다. 이렇게 앞으로 몇 번만 지나면 선진국에 뒤지지 않는 지방자치행정의 꽃이 우리 나라에서도 필 것이다. 장성군은 제1기 민선자치단체 장이었던 김흥식 군수가 다시 군수로 선출되어 지속적인 장성군의 행정을 추진해 나가게 되었다.