제3절  백제시대

1. 백제의 통치체제와 장성

백제(百濟)는 마한을 구성한 54개 성읍국가 중의 하나인 백제(伯濟)가 성장 발전한 나라였다. □삼국사기□에 의하면, 백제는 기원전 18년에 건국하여 660년에 멸망한 것으로 되어 있다. 백제의 역사는 정치적인 측면에서 대략 6시기로 나누어진다. 시조 온조왕에서 사반왕까지는 성읍국가적 질서가 남아 있는 성읍국가―연맹왕국 시기로, 그리고 고이왕에서 계왕까지는 연맹왕국에서 증앙집권체제에 이르는 과도기인 5부체제 시기로 보고 있다. 또한 중앙집권적 귀족국가의 시기에 해당하는 근초고왕 이후는 다시, 한성시대 전기(근초고왕∼아화왕)와 후기(전지왕∼개로왕) 및 웅진시기(문주왕∼무령왕)·사비시기(성왕∼의자왕) 등으로 나누고 있는 것이다.

) 정치적인 측면에서 본 백제사의 시기 구분 및 그 역사적 발전에 관해서는 이미 많은 연구가 나와 있는데, 최근 그러한 연구성과를 정리한 다음의 글들이 참고된다.

노중국, □개요□, □한국사□ 6, 국사편찬위원회, 1995.

권오영, □백제의 성립과 발전□, □한국사□ 6, 1995.

양기석, □한성시대 후기의 정치적 변화□, 같은 책.

_____, □웅진천도와 중흥□, 같은 책.

김주성, □사비천도와 지배체제의 재편□, 같은 책.

_____,  지배세력의 분열과 왕권의 약화□, 같은 책.

백제의 통치체제는 위와 같은 백제의 역사적인 추이에 따라 정비 변화를 겪게 되는데, 이제 그것을 중앙과 지방으로 나누어 간단히 살펴 보도록 하겠다. 그런 다음 그와 같은 체제 속에서 장성이 차지하는 위치를 알아 보려는 것이다. 특히 그 중에서도 지방통치체제와의 관련 속에서 장성의 그것을 더욱 눈여겨 본다 함은 두 말할 나위가 없을 것이다.

백제의 관등제도는 고이왕대에 가서 비로소 성립된다. 앞서 연맹왕국단계에 나타나는 좌보(左輔)와 우보(右輔)는, 관등과 관직이 분화되기 이전의 말하자면 뭉뚱거려 중앙관제라고 칭할 만한 것이었다. 그러다가 고이왕대에 들어와 중앙집권화가 적극적으로 추진되면서, 중앙귀족화된 세력들을 왕경의 일정한 지역으로 편제하는 5부(東·西·南·北·中部)가 나타나고, 그들 중앙귀족을 서열화하여 상하존비를 구별지어 주는 관등이 만들어지게 되었던 것이다. 이 시기에 등장한 관등제도는 최상층의 좌평(佐平)을 비롯하여 솔(率) 계통과 덕(德) 계통의 상위 관등과 좌군(佐軍)·진무(振武)·극우(剋虞) 등의 하위 관등으로 이루어져 있었다.

) 이종욱, □백제의 좌평□, □진단학보□ 45, 1978.

) 노태돈, □삼국시대의 부에 관한 연구□, □한국사론□ 2, 서울대 국사학과, 1975.

고이왕대를 거쳐 근초고왕대에 이르면서 백제는 중앙집권적인 국가체제를 완비하였다. 이 무렵 관등제도 또한 정비되었음은 물론인데, 솔계 관등이 달솔(達率)에서 나솔(奈率)까지, 그리고 덕계 관등이 장덕(將德)에서 대덕(對德)까지 각각 5개의 관등으로 분화되었다. 여기에 훗날 성왕이 사비 천도를 계기로 체제를 재정비하면서 문독(文督)과 무독(武督)을 더함으로써, 백제의 16관등제가 완비되기에 이르렀다. 다음의 <표 2-1>은 그처럼 정비된 관등제도를 그 명칭과 함께 복식까지 나타낸 것이다.

) 노중국, □백제정치사연구□, 일조각, 1988, 219쪽.

<표 2-1> 백제의 16관등과 복색

관 등	복 색
(1) 좌평	자복
(2) 달솔 (3) 은솔 (4) 덕솔 (5) 한솔 (6) 나솔	〃
(7) 장덕 (8) 시덕 (9) 고덕 (10) 계덕 (11) 대덕	비복
(12) 문독 (13) 무독 (14) 좌군 (15) 진무 (16) 극우	청복

*이기백, □한국사신론□, 신수판(일조각, 1990) 81쪽 표 전재

이후 백제의 관등제도는 말기로 가면서 문란해져, 차츰 운영상의 파행을 드러내기도 하였다. 대좌평(大佐平)과 같은 특진의 관등이 나타나고, 의자왕에 의해 국왕의 서자(庶子) 41명이 좌평으로 임명되는 것과 같은 데서 그것을 알 수가 있다.

) 대좌평(大佐平)은 부여 정림사지(定林寺址) 5층석탑에 새겨진 □대당평백제국비명(大唐平百濟國碑銘)□에 보인다.

16관등 중 제1품인 좌평은 처음 그 정원이 1명이었다. 그러던 것이 전지왕대의 상좌평 설치

를 시작으로 상·중·하좌평으로 분화되면서 정원이 늘어났으며, 사비시기에 와서 마침내 6좌평으로 정비되기에 이르렀다. 그리고 그 성격도 관등에서 점차 관직적인 것으로 변화해 갔다. <표 2-2>는 그러한 6좌평의 명칭과 직무를 정리한 것이다.

<표 2-2> 6좌평의 명칭과 기능

	□구당서□ 백제전	□삼국사기□ 고이왕
내신좌평(內臣佐平)	장선납사(掌宣納事)	장선납사(掌宣納事)
내두좌평(內頭佐平)	장고장사(掌庫藏事)	장고장사(掌庫藏事)
내법좌평(內法佐平)	장예의사(掌禮儀事)	장예의사(掌禮儀事)
위사좌평(衛士佐平)	장숙위병사(掌宿衛兵事)	장숙위사(掌宿衛事)
조정좌평(朝廷佐平)	장형옥사(掌刑獄事)	장형옥사(掌刑獄事)
병관좌평(兵官佐平)	장재외병(掌在外兵)	장외병마사(掌外兵馬事)

*□한국사□ 6, 국사편찬위원회, 1995, 168쪽 표 전재

다음으로 제2품 달솔은 대솔(大率)이라고도 하였으며, 정원이 30명이었다. 제3품 은솔 이하 제16품 극우까지 따로 정원이 정해져 있지 않았음을 고려하면, 백제의 지배계급 내에서 달솔을 소지한 귀족들의 정치적 비중이 그만큼 컸음을 알 수가 있다.

한편 백제의 관등제도는 신분제도와의 연계 속에서 운영되었다. 16관등의 명칭이 좌평과 여러 □솔□ 및 여러 □덕□ 그리고 문독 이하의 셋으로 구분될 뿐만 아니라, 이들이 각기 자복(紫服)·비복(緋服)·청복(靑服)으로 그 복색이 3구분되어 있는 데서 그것을 짐작할 수가 있다. 신라 골품제도하에서 진골 이하 6·5·4두품이 각각 나아갈 수 있는 관등의 제한과, 자복·비복·청복·황복(黃服)의 복색 구분이 서로 일치하고 있음을 참고할 일이다. 말하자면 백제의 지배신분은 크게 셋으로 나눌 수가 있는데, 자복을 입으면서 1품 좌평에서 6품 나솔까지의 관등을 소지할 수 있는 제1귀족층과, 비복을 입고 7품 장덕에서 11품 대덕까지의 관등에 나아갈 수 있는 제2귀족층, 그리고 청복을 입고 문독 이하 극우에 이르는 관등을 소지할 수 있는 하급 귀족층 등이 그것이다.

) 이상 백제의 관등제도에 관한 설명은, 노중국, □중앙통치조직□, □한국사□ 6, 국사편찬위원회, 1995, 165∼170쪽을 참조하라.

백제의 중앙 행정관부로는 6좌평과 함께 22부(部)가 있었다. 이 22부는 내관 12부와 외관 10부로 구성되어 있었다. 내관은 궁중과 왕실의 사무를 담당하는 관청이었으며, 외관은 일반정무를 관장하는 기관이었다. 일반행정을 담당하는 외관보다 궁중의 사무를 처리하는 내관의 숫자가 더 많은 것은, 왕실업무의 방대함과 함께 정치가 왕실을 중심으로 운영되었던 사정을 반영하는 것으로 여겨지고 있다. 또한 외관 10부 중 핵심부서인 사군(司軍 ; 司馬)·사도(司徒)·사공(司空)·사구(司寇) 등이 □주례□에 나오는 중국 고대의 관직명과 동일한 것도 특이한 점으로서, 이는 당시 중국의 북주가 주례주의에 입각하여 왕권 중심의 관제를 정비하였던 데서 영향을 받았던 것으로 이해되고 있다. 아래의 <표 2-3>은 그러한 22부의 명칭 및 그 직무를 정리하여 작성한 것이다.

) 백제의 중앙 행정관서인 22부의 성립과 그 직능에 관해서는 노중국, 앞의 책과 함께, 양기석, □백제 전제왕권성립과정 연구□, 단국대학교 박사학위논문, 1990, 157∼161쪽이 참고된다.

) 이기동, □백제국의 정치이념에 대한 일고찰□, □진단학보□ 69, 1990.

<표 2-3> 22부의 명칭과 직무

내관 12부 직 무	외관 10부 직 무
전내부 국왕근시(?) 곡부 곡물조달 육부 육류조달 내량부 내창재정 외량부 외창재정 마부 어마관리 도부 도검관리 공덕부 사원관리 약부 약물의료 목부 목공건조 법부 예의업무 후궁부 후궁업무	사군부 병마군사 사도부 학문교육 사공부 토목건축 사구부 형벌사법 점구부 호구파악 객부 외교관계 외사부 인사관계 주부 직물징수(?) 일관부 천문점술 도시부 시장교역

*□한국사□ 6, 국사편찬위원회, 1995, 172쪽 표 전재

백제시기 장성의 존재 양상과 관련하여, 특히 주목되는 것이 그 지방 통치체제라 함은 앞서 말한 대로이다. 백제가 성읍국가―연맹왕국단계였던 온조왕∼사반왕대는 말할 것도 없고 5부체제였던 고이왕∼계왕대에 이르기까지도, 장성은 백제가 아닌 마한의 영역에 속해 있었음이 분명해 보인다. 장성이 간접적이나마 백제와 관계를 맺었던 것은, 일러야 4세기 후반인 근초고왕 말년 무렵의 일이 아니었던가 파악되고 있는 것이다. □일본서기□를 조심스럽게 해석한 연구에 따르면, 근초고왕 24년(369) 무렵 백제와 왜의 연합군이 오늘의 전남지역에 잔존해 있던 마한세력을 정벌하였다고 한다. 근초고왕과 그의 아들 귀수(貴須 ; 近仇首王)가 군사를 이끌고 내려와 왜군의 협조 아래 가야를 끌어들여 동맹국으로 삼는 한편, 마한 잔여세력으로 추정되는 침미

) 이병도, □근초고왕척경고□, □백제연구□ 1, 충남대, 1970 ; □한국고대사연구□, 박영사, 1981, 511∼514쪽.

천관우, □복원가야사□ (중), □문학과 지성□ 8-3, 1977, 915∼919쪽.

) 김태식, □가야연맹사□, 일조각, 1993, 333쪽.

다례(□彌多禮)와 비리(比利) 등을 복속시키는 데 성공하였다는 것이다. 여기의 침미다례는 전남지역의 마한 잔여세력 중 가장 중심적인 나라로서, 282년(太康 3) 서진에 사신을 파견하였다는 신미국(新彌國)과 동일한 존재가 아니었을까 여겨지고 있다. 결국 대략 4세기 전반에 노령산맥 이북지역까지 진출하였던 백제가, 강력한 정복정책을 추진하던 근초고왕대 말년에 가서야 비로소 현재의 전남지역으로 그 손길을 뻗칠 수가 있었던 셈이다.

) □진서□ 36 장화전

따라서 장성이 백제의 영역에 포함된 것도, 아무리 빨라야 근초고왕대 말년 이전으로 거슬러 올라갈 수는 없을 것이다. 그런데 이때 백제에 의해 이룩된 마한 통합은, 그 내부의 토착세력을 온존시킨 가운데 그들을 통하여 공납을 받아들이는 정도에 머물렀던 것 같다. 영산강 유역에서 5세기에 이르도록 왕릉에 버금가는 대형 옹관묘가 조성되었으며, 또한 그 중에서 금동관을 비롯하여 금동제 신발과 큰 칼(大刀) 등 높은 수준의 부장품이 출토되기도 하였던 사실로 미루어 짐작할 수가 있다. 근초고왕대의 마한 통합은 불완전한 것이어서, 지방관을 파견하는 등의 일원적인 지방통치로까지는 연결되지를 못하였던 것이 아닌가 헤아려지는 것이다. 그리고 그러한 추측이 크게 어긋난 것이 아니라면, 4세기 후반 무렵 장성지역도 또한 지역 토착세력의 직접적인 통제를 받는 가운데 백제의 간접적인 영향 아래 놓여 있었을 것으로 간주하여 좋지 않을까 생각한다.

) 안승주, □백제 옹관묘에 대한 연구□, □백제문화□ 15, 1983.

성낙준, □영산강유역의 옹관묘연구□, 같은 책.

국립광주박물관, □나주반남고분군□, 국립광주박물관학술총서 13, 1988.

) 권오영, □백제의 성립과 발전□, 37∼40쪽.

백제가 통치조직을 정비하여 지방에 대한 본격적인 직접지배에 나선 것은 담로(□魯)를 설치하면서부터였다. 담로의 성격에 대해서는, □읍을 일러 담로라 하는데, 중국의 군현과 같은 말이다. 그 나라에는 22개의 담로가 있으며, 모두 자제(子弟)와 종족(宗族)으로 하여금 분거하게 하였다□라고 하는 기록이 눈길을 끈다. 담로가 중국의 군현과 같은 지방통치조직임을 분명히 하고 있는 것이다. 이 담로제가 시행된 것은 한성시대 후기(405∼474) 내지는 웅진시기(475 ∼522)였던 것으로 추정되고 있다. 그러니까 대략 5세기 혹은 늦어도 6세기 초반 이전에 담로제가 나타났던 셈이다.

) □양서□ 54 제이 백제

) 이도학, □한성후기의 백제왕권과 지배체제의 정비□, □백제논총□ 2, 1990.

) 이기백, □백제사상의 무령왕□, □무령왕릉□, 문화재관리국, 1973.

) 한성시대 전기인 근초고왕대(346∼374)에 이미 첨로제가 시행되었을 것으로 보는 견해도 있으나(노중국, □지방·군사제도□, 180∼181쪽), 여기에서는 취하지 않았다.

담로제는 백제가 중앙집권적인 지배체제를 강화시켜 감에 따라, 종래 성읍국가를 구성하던 국읍―읍락을 성으로 재편하면서 성립한 제도였다. 담로란 그처럼 재편된 지방의 큰 성(大城)을 중심으로 일정한 지역을 다스리도록 편제되었던, 이를테면 거점지배적 성격의 지방지배 방식이었던 것이다. 이러한 담로제의 실시는 종래의 지역 수장층에도 변화를 일으켰다. 그들 중 일부는 중앙귀족으로 전화되어 간 반면, 나머지는 재지세력으로서 지방관을 보좌하는 지위로 격하되었다. 하지만 비록 재지세력으로 남아 있게 되었다고 하더라도, 지역 지배세력으로서의 그들의 기반이 완전히 해체된 것은 아니었다. 지역내 일반민에 대한 그들의 영향력은 상당 부분 온존되어 있었다. 담로제가 이전의 지방통치체제에 비해 한 단계 진전된 조직이었음에도 불구하고, 토착세력의 권한을 중앙의 통치권으로 완전히 흡수 편제하기에는 아직 그 힘이 미치지 못하였던 셈이다. 앞서의 □양서□ 백제전에 나와 있듯이, 백제에는 담로가 22곳이 있었다. 이들 담로에는 왕족이거나 혹은 대성8족(大姓八族 : 沙, 燕, □, 解, 眞, 國, 木, □)과 같은 유력한 귀족가문 출신이 지방관으로 파견되었다. □자제종족□으로서, 대략 □솔□급 이상 좌평의 관등을 지닌 이들이 담로를 통치하도록 파견되었을 것으로 추정되고 있다.

) 김주성, □백제 지방통치조직의 변화와 지방사회의 재편□, □국사관논총□ 35, 1993.

) 노중국, □지방·군사제도□, □한국사□ 6, 1995, 180∼182쪽.

그렇다면 이러한 담로체제 아래에서 장성지역의 상황은 어떠하였을까? 거점지배 방식이라는 담로제의 일반적인 성격으로 보거나, 혹은 마한의 잔여세력이 온존해 있음으로 해서 가장 뒤늦게 백제 영역으로 편입되었던 사실 등을 감안 할 때, 담로제가 시행되던 5세기 무렵까지도 장성지역에 대한 백제 중앙의 영향력은 그다지 크지 않았던 것으로 보인다. 왕경으로부터 담로에 파견된 지방관의 지배를 받는 형식을 취하였겠지만, 장성지역의 일반민들은 여전히 마한 이래의 토착세력에 의해 더욱 직접적인 통치를 받았던 것이 아닌가 여겨지는 것이다.

주로 웅진시기에 실시되었던 담로제는, 성왕(523∼553)이 사비로 천도(성왕 16, 538)하면서 새로이 정비되었다. 백제의 가장 완비된 지방통치조직이었던 방(方)―군(郡)―성(城 ; 縣, 村)체제가 그것이었다. 방은 백제에서 가장 커다란 지방행정구역으로써, 전국을 크게 5구역으로 나눈 동방·서방·남방·북방·중방의 5방이 있었다. 이 5방은 사비시기 말에는 5부로 표기되기도 하였는데, 큰 방은 10개 군 그리고 작은 방은 6·7개 군을 각각 관할하였다. 방의 중심지 즉 치소는 방성(方城)이라 불렀으며, 그 장관으로는 방령(方領)이 파견되었다.

) 노중국, □백제정치사연구□, 일조각, 1988, 247∼250쪽.

방령에는 흔히 달솔의 관등을 가진 중앙귀족이 임명되었고, 방령의 아래에는 그 임무를 보좌하도록 방좌(方佐)가 배속되어 있었다. 이와 같은 5방에 관한 여러 사항을 정리하여 작성한 것이 <표 2-4>이다.

) 5방의 명칭과 구조에 관해서는, □주서□ 49 이역 상 백제전이 참고된다.

<표 2-4>의 5방성 중에서 눈에 띄는 것이 중방성인 고사성(古沙城)의 위치이다. 중방이라는 명칭과는 달리, 왕경이 아닌 그보다 훨씬 남쪽의 고부에 위치하고 있어 이채로운 것이다. 5방제가 수도가 아니라, 당시 백제 영토의 지리상 중심부에 해당하는 지역을 축으로 삼아 편제되었음

을 알려주는 증거가 아닌가 싶다. 왕경인 사비가 국토의 북쪽으로 치우쳐 있는 것을 보완하기 위한 장치로서, 명칭으로나마 지방통치체제상의 중심축을 그 남쪽의 고부로 설정하였던 셈이다.

) 왕경이 한 켠에 치우쳐 있는 것을 보완하고자 명칭상으로나마 국토의 지리상 중심지역을 축으로 지방통치 질서를 구축하려는 이같은 발상은, 훗날 통일신라로 계승되었다. 널리 알려져 있듯이, 신라는 삼국을 통일한 후 지방통치체제를 재편하는 과정에서 5소경을 설치하였다. 수도인 경주가 국토의 동남부에 치우쳐 있는 것을 보완하면서, 새로이 영토로 편입된 지역의 주민을 통치하는 데 만전을 기하고자 함이었다. 그런데 이때 명칭상의 의미로는 당연히 수도권에 설치되었어야 하는 중원경을, 경주가 아닌 충주에 설치하였다. 명목상으로나마 통일신라의 영토에서 지리적인 중심지역에 해당하는 충주를 축으로 삼아, 지방을 통치하겠다는 발상에 다름이 아닌 것이다.

<표 2-4> 백제 사바시기의 5방

5 방	방 성	왕도 기준 방위 및 거리	방성의 넓이	병 역	방성의 추정지
중방	고사성	남 260리	방 150보	1,200명	전북 고부
동방	득안성	동남 100리	〃 1리	700∼1,000명	충남 은진
남방	구지하성	남 360리	〃 130보	〃	전남 구례(?)
서방	도선성	서 350리	〃 200보	〃	?
북방	웅진성	동북 60리	〃 1리반	〃	충남 공주

*이기백·이기동, □한국사강좌□〔고대편〕, 일조각, 1982, 237쪽 표 전재

방의 관할 아래 있는 지방통치조직으로서 군이 있었다. 백제에는 모두 37개 군이 있었거니와, 각 군에는 대략 5·6개의 작은 성이 소속되어 있었던 것으로 보인다. 군에 파견된 지방관은 군장(郡將) 혹은 군령(郡令)이라 불렸다. 보통 덕솔의 관등을 가진 중앙귀족이 임명되었는데, 하나의 군에 3명씩의 군장이 임명되었다. 복수의 군장을 두었던 것은, 군사와 행정 등의 여러 업무를 분담하도록 하기 위해 나온 조처가 아니었던가 생각되고 있다.

) □주서□ 49 이역 상 백제전

방과 군의 통할을 받는 하위 지방행정구역이 성(城)이었다. 현(縣)으로 표기되기도 하던 이 성은, 종래 담로를 구성하는 기본 단위였던 촌(村) 중에서 지역규모나 인구 또는 물산의 면에서 독립적인 행정구역이 될 만한 것을 분리하여 만들었다. 성에 파견된 지방관의 명칭은 성주(城主) 혹은 도사(道使)였다. □군 아래의 현에는 도사를 두었는데 또한 성주라고도 이름하였다□는 등의 기록으로 미루어 알 수가 있다.

) □한원□ 번이부 백제

그런데 이러한 지방통치조직은 군사조직과도 긴밀한 관계를 맺고 있었다. 각 방성에는 700∼1200 명의 군사가 배치되어 방령이 이를 직접 지휘하였다. 또한 방령의 휘하에 있는 군장들도 대략 방령과 유사한 규모의 병력을 거느리고 있었다고 하는데, 이 역시 방령의 통솔을 받았음은 물론이었다. 그러므로 방은 일종의 군관구적(軍管區的) 성격을 띠는 지방행정구역으로서, 그 장관인 방령은 방의 관할 아래 있는 6·7∼10여 군데의 군으로부터 동원한 병력까지 합하여 대략 7·8천∼1만여 명의 병력을 지휘하는 군사령관이기도 하였던 셈이다.

) 김주성, □백제 지방통치조직의 변화와 지방사회의 재편□, 41∼45쪽.

) 김주성, □사비천도와 지배체제의 개편□, □한국사□ 6, 1995, 84∼85쪽.

이상과 같은 방―군―성(현)체제는 종래의 담로제와는 매우 다른 성격을 지니고 있었다. 첫째, 방이라고 하는 광역의 행정구역이 처음 설정되었다. 5방은 전국을 크게 다섯 구역으로 나눈 것이고, 이 방이 중앙의 명령을 받아 하위의 조직에 전달하고 또 관할하는 역할을 하였다. 중앙과 지방을 이어주는 중간 기구가 설치됨으로 해서, 종래의 지방통치조직에 비하여 한 단계 진전된 모습을 보이고 있는 것이다.

둘째, 성(현)이라고 하는 하위의 지방조직을 정비함으로써, 중앙에서 지방관을 파견하여 직접 통치하는 지역을 대폭 확대하였다. 사비시기의 백제에 설치되어 있던 성(현)은 모두 합하여 대략 200 내지 250곳 정도였다고 한다. 그만큼 많은 지역까지 중앙에서 지방관을 파견하여 통치하였다는 의미로서, 재지 토착세력의 전통적인 세력기반이 얼마나 약화 축소되었을 것인지를 짐작하고도 남음이 있다. 중앙의 지방에 대한 통제력이 강화됨에 따라, 토착세력도 재편의 소용돌이에 휘말리지 않을 수 없었음을 보여 주고 있는 것이다.

) 멸망 당시 백제에 설치되어 있던 성(현)의 수효를, □구당서□ 220 동이열전 백제조에서는 200 곳으로 기록하고 있으며, 부여 정림사지 5층석탑의 □대당평백제국비명□(□조선금석총람□ 상)에는 250 곳이라 새겨져 있다.

셋째, 지방조직을 편제하면서 전정호구(田丁戶口)라고 하는 보다 객관적인 기준을 마련하였다. 종래 담로체제에서는 마한시기의 성읍국가를 기본 단위로 하였기 때문에, 각 담로의 세력이나 크기가 균일할 수 없었다. 그러나 이 시기에 와서 방―군―성을 편제하면서는, 특히 200에서 250 곳에 이르는 많은 수의 성(현)을 설치하면서는, 전정과 호구의 많고 적음을 기준으로 편제하였다. 보다 객관적인 기준에 근거하여 지역을 편제함으로써, 각 행정단위 사이의 크기에서 나타날 수 있는 편차를 대폭 줄이게 되었던 것이다.

) 노중국, □지방·군사제도□, 182∼185쪽.

한편 6세기 전반 무렵 위와 같은 방―군―성(현)체제 하에서 현재의 장성지역에는 3개의 현이 설치되어 있었다. 옛 장성의 고시이현(古尸伊縣)과 진원의 구사진혜현(丘斯珍兮縣) 및 삼계의 소비혜현(所非兮縣) 등이 그것이었다. 이들 3현은 5방 가운데 전북 고부에 방성이 소재하는 중방 내지는 전남 구례에 방성이 있었던 남방 중의 어느 하나에 소속되어 있었을 것으로 추정된다. 당시 장성지역민들은 이들 현(縣, 城)에 파견된 지방관인 도사(道使) 혹은 성주(城主)의 통치 아래 놓여 있었다. 그리고 그처럼 사비에서 온 중앙귀족이 직접 지역의 주민들을 지배하게 됨에 따라, 오랜 기간 주민을 통제해 오던 토착세력은 상대적으로 영향력의 약화를 면할 수가 없게 되었다.

) □세종실록□ 151 지리지 전라도 장성현 건치연혁조

□신증동국여지승람□ 36 전라도 장성현 건치연혁조

) □세종실록□ 151 지리지 전라도 진원현 건치연혁조

□신증동국여지승람□ 36 전라도 진원현 건치연혁조

) □세종실록□ 151 전라도 영광군 속현조

□신증동국여지승람□ 36 전라도 영광군 고적조

앞서 언급하였듯이 백제는 사비시기에 들어서면서, 전정과 호구라고 하는 객관적인 기준에 의거해서 지방통치조직을 재편하였다. 말하자면 전국 각 지역의 토지와 호구를 중앙에서 모두 파악하고 있었다고 할 수가 있겠는데, 그같은 자료를 바탕으로 백제에서는 편호제를 실시하였다. 노동력 징발과 공물의 수취를 용이하게 하기 위함이었다. 이 시기 호구와 토지의 파악은 촌락을 단위로 이루어졌다. 신라의 촌락장적(村落帳籍)으로 미루어 짐작할 수가 있는 일이었다. 그런데 이같은 전국적인 규모의 전정호구 파악 작업은 각급 지방관의 책임 아래 이루어지는 것이 보통이었다. 그리고 그처럼 지방통치와 수취가 지방관의 직접적인 관할 아래 이루어짐에 따라, 토착세력은 독립성을 잃은 채 지방관의 보조자로 전락할 수밖에 없게 되었다.

) 노중국, □지방·군사제도□, 185∼187쪽.

장성에서도 그것이 매한가지이었음은 이를 나위가 없는 일이었다. 지역의 토착 재지세력은 방령과 군장 내지는 도사 혹은 성주 등의 업무를 보조하여, 전세와 공부를 수취하고 요역을 징발하는 등의 행정실무를 담당하였다. 성읍국가 이래 오랜 기간 지역의 통치자로서 또는 중앙을 대신한 실질적인 지배계층으로 군림하던 장성지역의 토착 재지세력도, 4세기 후반 이후 물밀듯이 밀려오는 백제에 밀려, 6세기 전반 무렵에는 마침내 백제국왕이 파견한 중앙귀족 출신의 지방관을 행정적으로 보조하는 말단 실무자의 위치로 전락하기에 이르렀던 것이다.