제2절  지방의회제도

1. 지방의회선거와 제도

(1) 읍·면의회

1949. 7. 4 제정·공포된 지방자치법에 의하여 지방의회가 처음 구성되게 되었는데, 자치단체의 장과 의회와의 관계를 보면 의회에는 장의 불신임권을, 자치단체장에게는 의회해산권을 부여하였고, 군과 구·동·리에 대해서는 국가사무를 지방에서 실행하는데 혼란을 줄 수 있고, 아울러 과도한 경비부담을 줄이기 위하여 자치단체로 하지 않았는 바 광역자치단체인 도와 특별시, 기초자치단체인 시·읍·면의 2계층 5종류로 하였다. 지방의회는 제3차 지방선거 이후 5·16 쿠테타로 긴 휴면기를 거쳤고, 1991년에 다시 지방의회가 부활하면서 읍·면의회는 폐지되었으며, 기초의회에서 시·군의회를 두게되었다. 장성군의 현황을 살펴보면 다음과 같다.

1) 제1대 읍·면 의회(□52년 5월부터 □56년 8월까지 4년 3월)

전시 중에 선거가 치러졌는데 전라남도의 읍의회는 유권자 98천명 중에 90천명이 투표에 참가해 92.1%의 투표율을 기록함으로써, 당시 전국선거 결과 가장 높은 투표율로 나타났으며, 정당별 구성을 보면 자유당이 121명, 무소속이 28명, 대한청년당이 10명, 국민회가 4명, 국민당이 1명, 기타 2명으로 나타났으며 면의회의 경우도 마찬가지로, 991천명의 선거인수에 투표자수가 952천명으로 투표율이 96%였으며, 정당별 구성을 보면 자유당이 2,084명, 무소속이 588명으로 전반적으로 자유당의 독주양상으로 나타났다.

2) 제2대 읍·면 의회(□56년 8월부터 □60년 12월까지 : 4년 3월)

초대 지방의회가 지방자치의 기틀을 다지는데 의미가 있었다면, 제2대 기초의회의 구성은 그 동안 시행되어 오던 과정에서의 미비점을 보완하고, 보다 생산적인 운영을 위해 지방자치법을 2차례 개정하면서 1956. 8. 8일에 선거를 실시하였다.

당시 2차 지방자치법 개정내용을 살펴보면, 시·읍·면 의회의 단체장 불신임권 남용에 따라 이를 주민이 직접 선출하도록 하고, 지방의원 및 단체장의 임기를 3년으로 단축하며, 지방의회의 의원 정수를 10% 감축하고, 회의일수를 제한하는 것이 주요 골자였다.

읍의회 선거의 경우는 전국적으로 임기가 끝나지 않은 14명을 제외한 990명에 대해 실시되었는데, 전남의 경우 294명이 후보자로 등록하여 170명이 당선되었고, 이중 무투표 당선이 10명이었다.

면의회의 의원선거는 일반인의 참여와 관심이 적은 가운데 집권 자유당이 69.6%를 차지하였고, 전남의 당선자 수 2,526명 중에 886명이 무투표로 당선되는 등 주민의 선거에 대한 무관심이 최고조에 달했던 시기였으며, 하급의회 일수록 집권여당이 강한 반면, 상급의회로 갈수록 오히려 무소속의 약진과 야당의 도시권지지 기반이 강하게 나타나고 있어 여촌야도 현상을 보여 주었다.

3) 제3대 읍·면의회(□60년 12월부터 □61년 5월까지 : 5월)

제3대 지방의회선거는 4·19 혁명 이후 정권을 잡은 민주당이 1960년 11월 지방자치법 제5차 개정을 단행하여 전체 자치단체장을 주민이 직접 선출하는 전면 직선제를 도입한 것으로, 이러한 기틀아래 실시된 12. 9 선거는 전반적으로 투표율이 저조하였고, 무소속 당선자의 진출이 두드러졌다.

전국적으로 당시 무소속이 진출한 결과를 보면 시의회가 56.7%, 읍의회가 82.7%, 면의회가 81.8%로 나타났으며, 제3차 지방선거에서는 투표에 지역편중 현상이 나타나 전남지역에서는 신민당이, 경남·북에서는 민주당이 우세를 보여 지역정당의 씨앗이 형성되었다고 볼 수 있다.

당시 전남지역 지방의회 시의원선거는 여수시가 □59. 8. 31일 임기만료에 의해 선거를 치른 후 동년 9. 22일에 개원하였고, □60. 12. 19일에 실시된 선거는 의회 해산으로 임기가 만료되지 않은 관계로 여수시를 제외한 가운데, 2차 선거에 비해 1명이 증가한 52명의 의원을 선출하였으며, 당시 정당별 당선 결과를 살펴보면 신민당이 16명, 민주당이 9명, 무소속이 26명, 기타 1명으로 무소속의 대약진으로 나타났다.

한편, 읍의회의 경우 의원정수 170명에 365명이 입후보하여 2.1 : 1의 경쟁률을 나타냈으며, 정당별로는 무소속이 135명, 신민당이 19명, 민주당이 16명이었으며, 면의회 의원선거는 의원정수 2,513명에 4,882명이 입후보해 1.9 : 1의 경쟁 하에 2,511명을 당선시키고, 선거 결과는 무소속이 1,925명으로 77%를 차지했다.

이와 같이 구성된 제3대 지방의회는 우리 사회 전반에 민주화의 열기가 팽배해 있을 때였으며, 지방의회 의원과 자치단체장의 선거가 완료됨으로써 지방자치의 새로운 장이 열릴 것으로 기대하였으나, 직선에 의해 선출된 장과 의회간의 반목과 불화, 의회의 파행적 갈등이 계속되는 가운데, 1961년 5·16 군사 쿠테타로 인해 제3대 의회는 5개월의 단명으로 문을 닫게 되었고, 우리 나라의 지방의회는 34년간의 긴 휴면기를 맞이하게 된 것이다.

(2) 군의회

1) 제1대 군의회(□91년 4월부터 □95년 6월까지 : 4년 2월)

1984. 11. 23일에 1987년 상반기까지 광역의회를 1차적으로 구성한다는 여야간 합의는 정치적 상황변화에 따라 선거시한을 넘기면서, 이후 1987년 6·29 선언을 통해 지방의회의 구성을 천명하게 되었다.

당시 문제가 된 지방의원의 정당공천은 기초의회를 배제하는 선에서 합의되자, 지방자치법중 개정법률과 지방의회 의원선거법 중 개정법률, 지방자치단체장 선거법이 1990년 12월에 공포되고, 1991. 3. 26일에 치러진 선거를 통해 같은 해 4. 15일에 개원식을 갖게 됨으로써 실로 35년만에 지방의회의 부활을 보게 되었다.

그러나, 관련법 개정에 따라 광역의회인 시·도와 기초의회인 시·군·자치구의회만을 구성하게 되고 과거 읍면의회는 구성되지 아니하였다.

제1대 군의회는 의원의 임기를 4년으로 하는 한편, 무보수 명예직으로 하였으나 1994. 12. 20일에 개정된 지방자치법에 따라 그 임기를 1995년 6월 말까지 연장하였으며, 지방의회 의원이 일정한 직을 겸할 수 없도록 규정하였는데, 이는 의원의 직무수행 과정의 공정성, 직무 전념성, 전문성을 도모하도록 하였고, 직무수행에 있어 이권의 개입이나 행정간섭의 가능성이 있는 단체나 직종 그리고 전 국민의 공공복리를 위해 정치적 중립이 요구되는 직책은 제한함에 따른 것이다.

그러나, 1989. 12. 30일 지방자치법 개정시 농·수·축협 이외의 기타 조합도 포함시킴으로써 조합간 형평성 문제를 해결하였고, 이후 농·수·축협의 조합장은 공무원이 아니 명예적이고 법률상 비상근직에 불과하여 겸직 금지조항이 헌법에 위배된다는 헌법재판소의 위헌 결정에 따라 제한대상에서 제외되었다.

제1대 군의원의 퇴직상황을 살펴보면, 총 퇴직자는 37명으로 사망이 9명, 선거법 위반에 따른 당선무효가 3명, 형 선고에 의한 자격상실이 6명, 선거출마 사퇴가 9명, 기타 자진 사퇴자가 10명으로 나타났으며, 궐원에 따른 재(보궐)선거는 보궐선거가 17개소, 재선거 1개소 등 18개소에서 실시되었다.

장성군에서는 남면 심동섭 의원의 사망으로 인해 □93. 1. 5일 보궐선거를 실시하여 최남호 의원이 잔여 임기의 뒤를 이었다.

2) 제2대 군의회 (□95년 7월부터 □98년 6월까지 : 3년)

제2대 군의회는 지난 제1대 군의회 운영과정에서 도출되었던 문제점을 우선하여 보완하고, 각종 선거를 치르면서 소요되는 불필요한 경비와 과열혼탁을 예방하면서 국회의원 총선 후 중간 평가 성격의 기틀을 마련하기 위해 각종 개별법으로 되어 있는 지방선거를 하나로 묶어 광역단체장과 광역의원, 기초단체장과 기초의원 선거를 동시 지방선거로 실시하는 원년으로 그 체계를 잡기 위해 임기를 3년으로 제한하였다.

의원정수에 관하여는 읍면동마다 1인으로 하되, 인구 2만명을 넘는 읍면동에 있어서는 2만명을 넘는 매2만명까지마다 1인을 더하도록 규정하였고, 1995. 6. 27일에 실시된 동시 지방선거를 통해 6개 시 18개 군에서 343명을 선출하였다.

의회 운영과 관련하여 개정된 주요 내용을 살펴보면 먼저, 30일로 되어있던 정기회 회기를 35일로, 1회 10일 이내의 임시회의 회기를 15일 이내로 조정하였으며, 상임위원회를 둘 수 있는 의원정수를 15인 이상에서 13인 이상으로 완화시켰다.

한편 지방의회 의원을 명예직으로 한다는 규정에 따라 회기 중에만 지급할 수 있도록 제한하였던 일비와 여비에 관한 규정을 전면 개정하여, 의정자료 수집·연구와 이를 위한 보조활동에 소요되는 비용을 보존하기 위하여 의정활동비를 정액 지급하도록 함으로써 부분적인 급여가 이루어져, 당초 무보수 명예직의 근본 취지는 퇴색되었으며, 1996년 2월에는 회의 출석시 숙박하게 되는 경우가 고려되어 원격지 회의출석비 지급기준을 마련하였고, 지방의회 의원이 회기중 직무로 인하여 신체에 상해를 입거나 사망한 때와 그 상해 또는 직무로 인한 질병으로 사망한 때에는 보상금을 지급할 수 있도록 하여 지방의원에 대한 복리후생의 혜택을 확대시켰다.

장성군의 제2대 군의회의원의 퇴직 현황을 살펴보면, 선거법 위반에 따른 당선 무효 1명과 형 선고에 의한 자격상실 1명 등 퇴직자는 총 2명으로 서삼면은 1996. 9. 5일 보궐선거를 실시하여 반강진 의원이 당선되었고, 삼계면은 보궐선거를 실시하지 않은 채 임기를 끝냈다.

3) 제3대 군의회(□98년 7월부터 2002년 6월까지 : 4년)

제3대 군의회는 제1·2대 군의회의 운영과정에서 제기된 과제를 보완하면서, 보다 정착된 지방자치의 틀 위에서 의정활동을 할 수 있게 되었다. 의회운영과 관련하여 지방자치법 및 동법 시행령이 지방의회의 자체실정에 맞게 개정되었다. 정례회의의 운영시기가 변경되었는데, 제1차 정례회의는 매년 7월 2일로 제2차 정례회의는 매년 12월 7일로 정하였고, 총선거가 실시되는 연도의 경우에는 제1차 정례회의는 의회의 의결로 9월 혹은 10월에 실시하게 개정되었다.

또한 제3대 군의회는 지방자치법에 의하여 확정된 조례를 군수가 공포치 않을 경우 의회 의장이 조례를 공포할 수 있도록 한 장성군의회 조례공포에 관한 규칙안과 장성군의회 의원이 직무를 수행하다가 그 임기중에 사망한 때에 장성군의회가 그 장의를 경건하고 엄숙하게 집행하기 위한 장성군의회장에 관한 조례안을 제정하는 등 의회운영을 효율적으로 운영하기 위한 조례·규칙·규정의 정비에 노력하였다.